Мурат Укушов о парламенте и парламентаризме

 20.01.2012

«Считаю необходимым напомнить “игрокам”, поднимающим вопрос о роспуске ныне действующего созыва ЖК, что, как правило, каждый последующий созыв парламента получается хуже предыдущего для инициаторов», - отметил в статье, написанной специально для Института общественной политики, Мурат Укушов, эксперт по конституционному праву.

Вместо предисловия

В августе 1989 года профессор Леонид Левитин представил автора данной статьи, недавно закончившего юрфак КГУ, народному депутату Киргизской ССР и СССР Толомушу Окееву, которому нужен был помощник по правовым вопросам. С тех пор моя профессиональная биография прямо или косвенно связана с законотворческой деятельностью кыргызского парламента, в том числе в качестве полномочного представителя президента в Жогорку Кенеше. Соответственно, я имел возможность наблюдать, и не только, за перипетиями развития парламентаризма в стране.

Учитывая разворачивающуюся сегодня в обществе дискуссию о парламентской форме правления, о месте и роли Жогорку Кенеша на современном этапе государственного строительства, считаю необходимым обратить внимание читателей, в том числе депутатов парламента, общественных и политических деятелей, на некоторые аспекты становления и развития отечественного парламентаризма.

Во второй половине 20 века возникло обобщающее понятие «парламентаризм», под которым понимается система политической организации государства с четким разграничением функций законодательной и исполнительной властей при привилегированном положении парламента в качестве представительного органа народовластия. Это понятие весьма объемно. С одной стороны, оно отражает положение парламента в механизме разделения государственной власти, а с другой – принципы функционирования и устройства парламента и взаимоотношений с другими государственными органами.

В обществе зачастую отождествляют понятия «парламент» и «парламентаризм». В действительности же наличие парламента в системе органов государственной власти еще не означает существования в государстве парламентаризма. Например, за более чем полувековое существование в Киргизской ССР представительного органа – Верховного Совета - парламентаризм в стране так и не утвердился, поскольку реальная власть находилась в руках республиканской парторганизации КПСС. Законы рождались в недрах партийных органов и подконтрольном им Президиуме Верховного Совета и формально утверждались на пленарных заседаниях Верховного Совета, в лучшем случае, собиравшемся по два раза в год.

Парламентаризм возникает и существует тогда, когда в государстве действует многопартийная политическая система, парламент наделяется полномочиями не только принятия законов, но и полномочиями по контролю за исполнением законов, формированию правительства и других государственных органов, осуществляет контроль за деятельностью правительства. Как известно, суть демократии заключается в том, что члены общества могут иметь и, как правило, имеют различные взгляды практически на каждую серьезную общественную проблему, причем в решении важных вопросов участвуют представители всех слоев общества, представляющие различные взгляды. Именно парламентаризм создает возможность на принципах гласности и свободы принимать законодательные решения по воле большинства, не умаляя при этом права меньшинства.

 Легендарный парламент

Становление парламентаризма в Кыргызстане было трудным, и, на самом деле, мы находимся только на начальном этапе его развития. Большую роль в этом процессе сыграл на заре независимости Верховный Совет Киргизской ССР двенадцатого созыва (с мая 1993 г. – Жогорку Кенеш Кыргызской Республики), работавший с апреля 1990 г. по сентябрь 1994 г. Избранный в условиях и по законам позднего советского периода, он вобрал в себя многие противоречия своего времени, но сумел принять немало судьбоносных решений, закрепивших правовой фундамент функционирования Кыргызстана в качестве суверенного государства и внедривших в госуправление принципы парламентаризма. И остался в нашей истории как «легендарный парламент».

Наверное, в первый и последний раз в законодательном органе собрались 350 представителей народа Кыргызстана: начиная от простых, зато прославивших себя в соцсоревнованиях и увешанных наградами чабанов, доярок, рабочих и заканчивая элитой тогдашней партийно-хозяйственной, научной и творческой интеллигенции. Следует отметить, что политическую закалку в «легендарном» Верховном Совете прошли будущие премьер-министры Чынгышев Т., Джумагулов А., Муралиев А., Кулов Ф., спикеры Жогорку Кенеша Шеримкулов М., Эркебаев А., Текебаев О., общественные и политические деятели Абдылдаев М. (ныне депутат), Акматов К., Ааматов Б., Баекова Ч., Сааданбеков Ж. и многие другие.

Уже на первой сессии, состоявшейся 10-15 апреля 1990 г., были сделаны решительные шаги в утверждении политического плюрализма. Сегодня многим людям трудно понять, что это было за событие. За телетрансляциями заседаний глубоко за полночь следила вся страна. И было на что посмотреть и послушать!

Те дни показали, что в Верховном Совете оказалось свободно и трезво мыслящие  и независимые парламентарии, которых мы сегодня назвали бы оппозиционными. Несмотря на малочисленность, они сумели взять инициативу в свои руки и повлияли на драматургию первой и последующих сессий сильнее и убедительнее, чем растерянное так называемое «агрессивно-послушное большинство».

Одним из важнейших вопросов повестки дня первой сессии Верховного Совета двенадцатого созыва стал вопрос  «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР (о предложениях ЦК Компартии Киргизии по статьям 6 и 7 и по другим статьям Конституции Киргизской ССР)».

Напомню: в статье 6 действовавшей тогда Конституции Киргизской ССР 1978 г. было закреплено, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. По результатам горячей дискуссии 12 апреля 1990 г. Верховный Совет утвердил новую редакцию указанной нормы, положившую конец безраздельной монополии на власть КПСС: «Коммунистическая партия Киргизии, профсоюзные, комсомольские, другие общественно-политические  и иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке государственной политики, в управлении государственными и общественными делами».

Через полгода внеочередная вторая сессия Верховного Совета 24 октября 1990 г. принимает решение об учреждении института Президента республики и включает в повестку дня вопрос о проекте Декларации о государственном суверенитете.

Декларация о государственном суверенитете Республики Кыргызстан, принятая на третьей сессии Верховного Совета 15 декабря 1990 г., открыла новую страницу в истории страны. Кыргызстан встал на путь конституирования себя в качестве суверенного демократического государства. Причем Верховный Совет не только объявил о государственном суверенитете после прибалтийских республик и России, но и фактически отказался от идеологии марксизма-ленинизма, убрав из названия республики термин, характеризующий политический режим - «советская социалистическая».

Особенностью Декларации стало закрепление в ней принципов правового государства: верховенство Конституции Республики Кыргызстан на своей территории; осуществление государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви; осуществление политической жизни на основе принципа идеологического плюрализма.

В 1991-1994 годы «легендарный парламент» принял следующие судьбоносные для кыргызской государственности решения: Декларацию о государственной независимости и постановление о запрете деятельности Коммунистической партии и национализации ее собственности (31 августа 1991 г.); новую Конституцию Кыргызской Республики (5 мая 1993 г.); о введении национальной валюты (3 мая 1993 г.); о принятии государственной символики Кыргызстана: герба (14 января 1994 г.), гимна (18 декабря 1992 г.) и флага (3 марта 1992 г.).

Между тем, уже осенью 1991 г. перед властями молодого независимого государства со всей остротой встали вопросы определения стратегии социально-экономических реформ и характера политического режима. Кроме того, имели место вполне объяснимая в условиях переходного периода борьба за портфели и «теплые места» в верхних и средних эшелонах власти и связанные с ней политические интриги, создание всевозможных блоков, группировок, отстаивающих различные, вплоть до кланово-трайбалистских, интересы. Все это перманентно создавало напряженную ситуацию во всех ветвях власти, снижало практическую значимость их деятельности, тормозило проведение жизненно важных реформ. Причем негативные процессы разворачивались на фоне нарастающего социально-экономического кризиса, обнищания значительной части населения, психологического шока, вызванного распадом СССР, начавшегося отъезда из страны части русскоязычного населения.

Причины самороспуска легендарного парламента

Противоречия между президентом и правительством, с одной стороны, и парламентом - с другой, достигли высокого накала с принятием 5 мая 1993 г. новой Конституции Кыргызской Республики. Конституция закрепила такую систему организации власти, которая по основным параметрам соответствовала общепринятым демократическим принципам парламентаризма. Жогорку Кенешу в процессе принятия новой Конституции удалось «отвоевать» обширные полномочия в сфере принятия кадровых решений и по осуществлению контроля за исполнением законов, что означало всеобъемлющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Именно парламент определял основные направления внутренней и внешней политики, были созданы предпосылки для внедрения централизованной системы представительных органов местного самоуправления во главе с Жогорку Кенешем.

Неудивительно, что легендарный парламент с энтузиазмом взялся за осуществление своих конституционных полномочий и, в первую очередь, кадровых и контрольных полномочий. Противостояние между Президентом и Правительством, с одной стороны, и Жогорку Кенешем – с другой, получило новое качество и к началу 1994 г. вступило в решающую фазу.

Как правило, высокое напряжение политических баталий приходилось на очередные сессии Жогорку Кенеша. Об этом можно судить, изучая повестки дня сессий. На заседаниях сессий, в особенности в конце 1993 – весной 1994 гг., систематически завязывались политические интриги, выявлялись противоборствующие группировки, оглашались скандальные заявления, документы и создавались депутатские комиссии по их расследованию. В качестве примера можно привести «оружейный скандал», связанный с поставками вооружения в Таджикистан, где шла гражданская война, или так называемый «золотой» скандал, связанный с деятельностью в нашей стране швейцарско-канадской компании «Сиабеко» во главе с небезызвестным Б.Бирнштейном.

Попытки парламента реализовать на практике контрольные функции привели к уходу легендарного парламента с политической арены. Летом 1994 г. разразился парламентский кризис, завершившийся в начале сентября так называемым «самороспуском» Жогорку Кенеша.

При этом необходимо отметить, что в период 1992–1995 гг. борьба за власть между исполнительной и законодательной ветвями власти шла по всему СНГ, тон в этой борьбе задавала Россия. Там борьба за власть между президентом Б.Ельциным и Верховным Советом во главе с Р.Хасбулатовым и переметнувшимся на сторону парламента вице-президентом А.Руцким развернулась особенно жестко и завершилась стрельбой из танковых орудий в начале октября 1993 г. по зданию российского Верховного Совета и его силовым разгоном.

Основная причина этих противостояний между законодательной и исполнительной ветвями власти кроется в сфере экономики. В начале 90-х годов в государствах СНГ приступили к реализации экономических реформ. Первым делом начали с разгосударствления и приватизации государственной и колхозно-кооперативной собственности. То есть обладание властными полномочиями и, в первую очередь, осуществление контроля за приватизационными процессами стало означать возможность обладания немалыми материальными ресурсами.

Надо полагать, что победа президентских сил в России придала уверенности и нашим властям. К лету 1994 г. произошла консолидация президентского аппарата и органов исполнительной власти, в том числе части депутатского корпуса, связанного с исполнительной властью. В начале июля 1994 г. 15-я сессия Чуйского областного Кенеша по инициативе главы облгосадминистрации Ф.Кулова выступила с предложением об учреждении двухпалатного парламента и внесении соответствующих изменений в недавно принятую Конституцию. В свою очередь, в сентябре Жогорку Кенеш готовился огласить материалы депутатских комиссий по «золотому делу» и по проверке участия отдельных депутатов Жогорку Кенеша, членов Правительства и глав местных государственных администраций в приватизации госсобственности.

Очередная сессия Жогорку Кенеша, запланированная на 13 сентября 1994 г., не состоялась из-за отсутствия кворума: в начале августа 160 депутатов подписались под обращением к главе государства, в котором обвинили парламент в политических интригах, торможении реформ и отказались участвовать в его работе. Президиум Жогорку Кенеша не остался в долгу, обратившись с воззванием к гражданам («Народ должен знать правду»), в котором категорически отверг указанные обвинения.

В поддержку Жогорку Кенеша выступили депутаты и участники 17-й сессии Ошского областного кенеша, раскритиковавшие инициативу Чуйского областного кенеша об учреждении двухпалатного парламента. В принятом ими обращении особо было отмечено следующее: «Реализация подобного предложения приведет к полному пересмотру Конституции Кыргызской Республики. Во-первых, это противоречит составляющему самую сердцевину Конституции разделению власти на три ветви… и фактически упраздняет профессиональный парламент как таковой. Во-вторых, двухпалатный парламент, в который предлагается преобразовать Жогорку Кенеш, оправдывает себя только в государствах с федеративным устройством. В таком случае необходимо внести в Конституцию изменение, провозглашающее Кыргызстан не как унитарное, а как федеративное государство. В нынешних условиях, когда у нас все еще сохраняются родовые, региональные противоречия, это может привести к совершенно непредсказуемым негативным последствиям. … С учетом всего вышеизложенного, в интересах сохранения общественного спокойствия в республике Ошский областной Кенеш считает необходимым категорически отвергнуть любые предложения о внесении каких бы то ни было изменений в Конституцию».

На стороне Жогорку Кенеша выступил также Президиум Совета Федерации профсоюзов Кыргызстана, который задался вопросом: почему парламент республики кому-то стал неугоден, во имя чего поднимается шум, разжигаются страсти? Президиум Совета Федерации профсоюзов считал, что вопросы  о роспуске парламента и проведении референдума должны решаться в соответствии с Конституцией и законами.

Легендарный парламент стоял на разломе эпох, стал средоточием борьбы за власть и пал жертвой этой борьбы. Весь опыт его деятельности: и негативный, и позитивный - хороший урок для депутатов действующего созыва Жогорку Кенеша.

Десятилетие спустя судьбу легендарного парламента повторил Жогорку Кенеш 3-го созыва (март 2005 г. – сентябрь 2007 г.), также вступивший в яростную схватку за властные полномочия с Президентом и Правительством. Тот парламент осуществил конституционный переворот, приняв 8 ноября 2006 г. новую Конституцию с парламентской формой правления! Однако проиграл борьбу за власть и был распущен президентским указом.

Двухпалатный Жогорку Кенеш (март 1995 г. – март 2005 г.)

Власти не прислушались к обоснованным доводам Ошского областного Кенеша и профсоюзов. В связи с тем, что деятельность парламента была парализована из-за отсутствия кворума, был издан Указ Президента, которым на 22 октября 1994 г. был назначен референдум (всенародное голосование). По его результатам был учрежден двухпалатный Жогорку Кенеш, состоящий из постоянно действующего Законодательного собрания (35 депутатов)  - предусматривалось, что депутаты будут освобожденными и станут работать на профессиональной основе, и Собрания народных представителей (70 депутатов)  - работающего сессионно и представляющего территориальные интересы. Депутаты этой палаты могли совмещать депутатские обязанности с иной работой, кроме должностей государственной службы.

Таким образом, именно тогда на конституционном уровне фактически были закреплены истоки регионализма и кланово-трайбалистских отношений в обществе, последствия которых будут, наверное, сказываться еще ни одно десятилетие. При этом необходимо отметить, что легендарный парламент был последним парламентом, в который в одномандатных территориальных избирательных округах избирались граждане независимо от места рождения и проживания, например, многие уроженцы северного региона были избраны на юге и наоборот. Сегодня трудно себе представить, что такое было возможно.

Двухпалатный Жогорку Кенеш просуществовал два созыва подряд – с марта 1995 г. по март 2005 г.

Выборы депутатов двухпалатного Жогорку Кенеша первого созыва состоялись 5 февраля 1995 г., хотя соответствующие изменения в действующую редакцию Конституции от 5 мая 1993 г. еще не были внесены. С этих выборов берут свое начало негативные тенденции, быстро укоренившиеся затем в нашем обществе: практика проведения в парламент «пропозиционных» депутатов, что напрямую связано с оказанием всемерного противодействия избранию «оппозиционных» кандидатов, а также массовый подкуп голосов граждан со стороны кандидатов в депутаты.

Расчеты Администрации Президента на так называемый «ручной парламент» не совсем оправдались. В постоянно действующее Законодательное собрание, например, сумело пробиться немало независимых депутатов  - Адахан Мадумаров, Кубатбек Байболов, Сатыбалды Жеенбеков, Дооронбек Садырбаев, Турсунбай Бакир уулу (ныне депутат), Ишенбай Кадырбеков, Омурбек Суваналиев (в начале 90-х получивший в народе известность как «комиссар Каттани»), Омурбек Текебаев (ныне депутат) и др. В Собрание народных представителей были избраны неформальные лидеры южного региона Абсамат Масалиев, Мамат Айбалаев, Усен Сыдыков, а также председатель «золотой комиссии легендарного парламента» Турдакун Усубалиев и другие «неподконтрольные» депутаты. Тот первый состав двухпалатного парламента на самом деле «попортил немало крови» Администрации Президента и Правительству!

Считаю необходимым напомнить “игрокам”, поднимающим вопрос о роспуске ныне действующего созыва ЖК, что, как правило, каждый последующий созыв парламента получается хуже предыдущего для инициаторов: например, Б.Ельцин вместо «хасбулатовского» Верховного Совета в декабре 1993 г. заполучил «зюгановский» парламент; Н.Назарбаеву пришлось дважды распускать парламент с тем, чтобы добиться «послушного» состава парламента.

Уже 28 марта 1995 г. в первый день работы сессии Законодательного собрания палата показала свой «непростой характер» – при выборах Торага ставленник Администрации Президента М.Чолпонбаев лишь с небольшим отрывом выиграл у О.Текебаева, а одним из заместителей Торага была избрана «неудобная» А.Проненко. Через два месяца работы Законодательное собрание вновь показало, что по принципиальным вопросам у палаты имеется «своя точка зрения», приняв 26 мая 1995 г. постановление «О комиссии по борьбе с организованной преступностью и коррупцией Законодательного собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». В состав комиссии вошли депутаты Суваналиев О.И. (председатель), Жеенбеков С.А. (заместитель председателя), Байболов К.К., Бакир уулу Турсунбай, Гогаев Б.Х., Жалилов И., Шайлиева Т.А. Примечательно, что впоследствии в парламенте такого рода постоянные комиссии (комитеты) больше не создавались вплоть до декабря 2010 г., когда в структуре действующего созыва Жогорку Кенеша появился Комитет по правопорядку, законности и борьбе с коррупцией. Но в отличие от той комиссии сегодняшний комитет работает, как говорится, «чинно и благородно».

Более всего «строптивый характер» двухпалатного парламента проявился в сентябре 1995 г., когда в повестку дня обеих палат Жогорку Кенеша был включен вопрос об обращениях инициативных групп по проведению референдума о продлении полномочий Президента Кыргызской Республики А.Акаева до октября 2001 г.

Рассмотрев данный вопрос, Законодательное собрание Жогорку Кенеша в своем постановлении от 20 сентября 1995 г. отметило, что «Конституцией Кыргызской Республики, гарантом которой является глава государства, однозначно, конкретно и четко определен механизм избрания Президента на 5-летний срок, и предложения инициативных групп по проведению референдума о продлении полномочий Президента Кыргызской Республики является противозаконными». В этой связи Законодательное собрание Жогорку Кенеша постановило отклонить предложения инициативных групп по проведению референдума о продлении полномочий Президента Кыргызской Республики до октября 2001 года как противоречащие Конституции и законодательству.

Сессия Собрания народных представителей Жогорку Кенеша, в повестке дня которой значилось рассмотрение вышеуказанного вопроса, была назначена на 26 сентября 1995 г. Однако в связи с известным решением Законодательного собрания политическая ситуация резко изменилась. Поняв, что затея с референдумом провалилась, Администрация Президента А.Акаева уже на следующий день, 21 сентября 1995 г., инициировала включение в повестку дня Законодательного собрания Жогорку Кенеша вопроса о проведении президентских выборов. Постановлением от 22 сентября 1995 г. Законодательное собрание Жогорку Кенеша назначило дату проведения президентских выборов на 24 декабря 1995 г. При этом необходимо отметить, что поскольку общенародные выборы главы государства впервые были проведены 12 октября 1991 г., то, соответственно, очередные выборы должны были бы состояться осенью 1996 г.

Впоследствии этот фокус с проведением фактически досрочных выборов с помощью соответствующего решения Конституционного суда повторил К.Бакиев, проведя президентские выборы в июле 2009 г., хотя на самом деле выборы должны были состояться в июле 2010 г.

Последний яркий всплеск политической активности двухпалатного парламента первого созыва был отмечен в ноябре 1995 г.: 21 и 22 ноября 1995 г. Законодательное собрание и Собрание народных представителей Жогорку Кенеша приняли постановление «О проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о единой судебной власти» 24 декабря 1995 года. На этот совмещенный с президентскими выборами референдум предусматривалось вынести вопросы, связанные с объединением Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов в единый Верховный суд Кыргызской Республики с целью сокращения расходов на их содержание и обеспечения эффективной судебной защиты населения республики.

Но Администрация Президента и Правительство не допустили проведения референдума, так как опасались, что референдум отвлечет граждан от президентских выборов, в которых действующему Президенту А.Акаеву противостояли А.Масалиев и М.Шеримкулов, да и единая судебная власть при такой непредсказуемой законодательной ветви власти на тот момент была нецелесообразной. Поэтому решением Конституционного суда от 22 декабря 1995 г., рассмотревшего представление Чуйского областного Кенеша от 12 декабря 1995 г. (опять на переднем крае политической борьбы оказался этот местный кенеш!), постановление Жогорку Кенеша от 21-22 ноября 1995 г. «О проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о единой судебной власти» было признано неконституционным.

А между тем, та инициатива двухпалатного парламента первого созыва была, в конце концов, реализована на июньском референдуме 2010 г. – сегодня мы имеем единый Верховный суд, осуществляющий правосудие по уголовным, гражданским и экономическим делам, а также конституционный контроль.

Несостоявшийся парламент

По итогам референдума, состоявшегося 2 февраля 2003 г., было принято решение о возврате с 2005 г. к однопалатному Жогорку Кенешу. Почему не состоялся двухпалатный парламент?

Во-первых, двухпалатный Жогорку Кенеш не прижился по той причине, что он, как правило, присущ федеративным государствам типа Российской Федерации, где имеются национально-государственные образования. Кыргызстан же является унитарным государством с единой и неделимой территорией.

Во-вторых, не оправдалась надежда на снижение расходов на содержание парламента – обе палаты обзавелись своими аппаратами и финансово-хозяйственными службами, затраты на содержание двухпалатного Жогорку Кенеша возросли неимоверно по сравнению с однопалатным Жогорку Кенешем образца 1990–1994 гг.

Например, в 1993 г. аппарат Жогорку Кенеша составлял всего лишь 46 штатных единиц (при 350 депутатах); всего расходы на содержание Жогорку Кенеша в том году составили 702 тысяч сомов. В 1994 г. аппарат Жогорку Кенеша составлял 53 человека (на 350 депутатов); всего расходы на содержание Жогорку Кенеша составили 4 527, 8 сомов.

В конце марта 1995 г. начал свою деятельность двухпалатный парламент. В аппарате двухпалатного Жогорку Кенеша вместе с гаражом уже насчитывалось 348 штатных единиц (аппарат ЗС - 144, аппарат СНП – 87, гараж – 117); расходы на содержание составили 40 764,4 сомов. То есть расходы на содержание только что учрежденного двухпалатного Жогорку Кенеша сразу повысились в 10 раз! И это без учета расходов на содержание самих депутатов (зарплата, стипендии, командировочные и т.д.).

Что касается двухпалатного парламента второго созыва (2000 г.), то штатная численность аппаратов палат Жогорку Кенеша вместе с департаментом материально-технического обеспечения и гаражом в 2001 г. составила 783 единиц, на расходы (без учета расходов на содержание депутатов) было предусмотрено 131 652, 2 сомов.

В-третьих, фактически образовалось два равноправных парламента, превратившихся в постоянный источник перманентной напряженности во взаимоотношениях с Президентом и Правительством.

Опыт деятельности постоянно действующей палаты Жогорку Кенеша – Законодательного собрания двух созывов показал, что в условиях Кыргызстана идея профессионализации парламента преждевременна – общественное сознание и политико-правовая культура нашего общества еще не созрели для современных европейско-американских стандартов парламентаризма.

Причина, на мой взгляд, заключалась в том, что оба созыва двухпалатного парламента (1995 г. и 2000 г.) не сумели перестроить свою работу в соответствии с закрепленной в Конституции страны доктриной разделения властей, а продолжали работать в духе ленинского принципа всевластия Советов, занимаясь большей частью не свойственными парламенту исполнительно-распорядительными функциями.

При этом некомпетентность и нерешительность Правительства, его подспудное желание подстраховаться при принятии непопулярных экономических решений, не брать на себя всю полноту политической ответственности по многим вопросам социально-экономической реформы, в частности, по вопросам приватизации и разгосударствления государственной собственности, привели к тому, что палаты Жогорку Кенеша и, в особенности, Законодательное собрание со временем превратились в «параллельное правительство», присвоив себе, с молчаливого согласия Правительства, множество несвойственных законодательному органу полномочий. Кстати, следует отметить, что часть тех нормативных правовых актов продолжает действовать и сегодня.

Все это нарушило и без того шаткий и условный баланс во взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей властей, спровоцировало к 2002 г. противостояние и противопоставление формальных полномочий парламента и Правительства, а также Президента, осложнило их взаимодействие. В результате в конце 2002 г. в Администрации Президента было принято решение с 2005 г. вернуться к однопалатному парламенту.

Кыргызстан учредил парламентскую форму правления: теперь предстоит создать многопартийную политическую систему  

27 июня 2010 г. в нашей стране был принят принципиально новый Основной Закон, который, по замыслу инициаторов, учреждал в государстве парламентскую форму правления (хотя на самом деле с юридической точки зрения закрепленную в Конституции форму правления правильнее было бы называть «недопарламентской). Но уже через пару месяцев в обществе возник вопрос: станет ли новая Конституция ценностной платформой государственного строительства на десятилетия вперед и принесет ли стабильность и прочность государству в преддверии выборов в Жогорку Кенеш, назначенных на 10 октября 2010 г.

Развернулась дискуссия о будущем новой политической системы страны. Определенные общественно-политические силы в стране предрекали, что новая форма правления означает ни что иное, как переход от президентской стабильности к парламентской неразберихе, и в случае победы на парламентских выборах заговорили о возможном возврате к президентской форме правления. Тем более, что в те дни на Украине (1 октября 2010 г.) Партия регионов президента В.Януковича с помощью Конституционного суда добилась отмены конституционной реформы 2004 года, установившей в стране парламентскую форму правления. Как известно, «положительный» пример может быть заразительным.

В этой связи можно было предположить, что «революционеры», удержавшиеся на определенный новой Конституцией период времени на властном Олимпе, предпримут усилия для того, чтобы, так сказать, «забетонировать» парламентскую форму правления посредством принятия соответствующих законов, направленных на реализацию конституционных положений. Но все получилось согласно известной поговорке: «хотели как лучше, а получилось как всегда».

Дело в том, что «революционеры во власти», а также вновь сформированный Жогорку Кенеш 5-го созыва не смогли понять необходимость скорейшей выработки пошаговой стратегии реализации июньской конституционной реформы, поскольку Кыргызстан пошел на большой риск, учредив парламентскую форму правления в обществе, в котором практически отсутствует полноценная и развитая партийная система, налицо низкая правовая и политическая культура. Время, когда можно было хотя бы «застолбить» новую форму правления (период с декабря 2010 г.), было упущено. Ситуация усугубилась тем, что народ остался фактически безучастным к новой форме государственного управления, ну а когда в первые месяцы деятельности Правительства и Жогорку Кенеша нового созыва воочию увидел возможные «прелести» парламентаризма, то и вовсе разочаровался в ней.

В результате через год дискуссия о состоятельности парламентской формы правления вновь развернулась во время президентской избирательной кампании: все основные кандидаты на должность главы государства выступили за новую конституционную реформу, призванную усилить президентские полномочия. Опыт подсказывает, что не за горами новое противостояние института Президента с Жогорку Кенешем за властные полномочия, за право определять кадровую политику, основные направления внутренней и внешней политики.

Что нужно сделать, чтобы состоялась парламентская форма правления? Хотелось бы остановиться на тех возможностях, которые открывает действующая Конституция для развития и совершенствования государственного строительства. Обозначу лишь три основные позиции.

Первое. Процесс наполнения реальным содержанием новых конституционных положений необходимо начинать с переформатирования политической системы государства. Речь идет о формировании в Кыргызстане новых политических условий, которые могли бы создать реальные предпосылки для утверждения в стране парламентаризма: создание правовой базы для реальной партизации политической жизни общества, усиление роли партий в политическом процессе, создание современной, ориентированной на интересы общества и государства системы общенациональных политических партий. Второе. Это совершенствование организации публичной власти, создание новой модели государственного управления. Третье - реформирование деятельности Жогорку Кенеша.

Любая жизнеспособная политическая система предполагает наличие основы – фундамента, на который впоследствии надстраиваются все политические институты, обеспечивающие политическое и экономическое развитие страны. Чем прочнее фундамент, тем более сложные и эффективные политические конструкции страна может себе позволить. Например, в США роль основы политической системы играет жесткая двухпартийная модель, которая институционально закрепляет роль политической элиты и обеспечивает стабильность в принятии ключевых политических решений. Это становится особенно заметно, если посмотреть на практически идентичные программы двух ведущих американских партий. Таким образом, любой человек, имеющий политические амбиции, вынужден принять определенный набор базовых идеологических установок. Именно это гарантирует сохранение основных элементов американской политики вне зависимости от смены администраций в Белом доме.

Европейская партийная система значительно мягче по сравнению с американской, однако официальные государственные институты и бюрократия здесь играют значительно более важную роль. Так, в Великобритании и в Германии все министры являются партийными, а их постоянные заместители – беспартийными и не меняются даже с приходом оппозиции к власти. Фактически беспартийная европейская бюрократия выполняет функцию гаранта преемственности политического курса, неподвластного смене политических предпочтений простых избирателей.

Международная практика показывает, что соблюдение баланса в отношениях общества и власти, стабильности общественного и государственного устройства является важнейшей обязанностью политических партий. Там, где установилась реально действующая многопартийная система, не страшен никакой левый или правый экстремизм, охлократические, авторитарные или тоталитарные поползновения в обществе. Сами партии - это живой организм. Они постоянно в изменении, набирают силу или слабеют, пульсируют, перетекают одна в другую, распадаются, но их практический опыт (положительный или отрицательный) уберегает государство от ошибок. Даже становясь в оппозицию, они остаются лабораторией поиска оптимальных путей развития общества.

Что касается Кыргызстана, то необходимо отметить, что к началу 1990-х годов партийная составляющая политической системы страны была дискредитирована. Существование партий в 90-е годы было номинальным, декоративным явлением. С одной стороны, коммунистический период и засилье КПСС отбило всякое уважение к партии как направляющей и указующей. Дискредитация партий была настолько велика, что партии фактически не участвовали в реальной политике. В самом начале строительства независимого кыргызского государства политика властей прямо была нацелена на исключение партий из политического процесса. В Конституции 1993 года было установлено, что в Кыргызской Республике не допускается слияние государственных и партийных институтов, а также подчинение государственной деятельности партийным программам и решениям. Тем самым практически осуществлялась политика полной департизации политической жизни страны. Снижение гражданской активности населения также стало следствием общей тенденции к департизации.

Однако со временем все более отчетливо начала проявляться оборотная сторона такой политики. Повышение роли депутатов-одномандатников вкупе с существованием двухпалатного Жогорку Кенеша могло привести к политическому усилению регионов, а в перспективе - и к угрозе регионального сепаратизма. В силу этих, а также многих других обстоятельств и, в первую очередь, под «влиянием» ОБСЕ, ПРООН, международных финансовых организаций, требовавших проведения политической реформы, в конце 90-х годов властями был выбран курс на повышение роли политических партий в общественно-политической жизни страны. В результате в июне 1999 года был принят Закон «О политических партиях». Однако к началу 2000-х годов роль партий сводилась лишь к функции придания видимости легитимности и демократичности избирательному процессу. Наличие партии было лишь одним из возможных способов участия в выборах в Жогорку Кенеш, а для партийных лидеров – оставаться на политическом небосклоне.

О необходимости стратегии партийного строительства

Новая Конституция Кыргызстана предоставляет возможность выстроить целостную конструкцию многопартийной политической системы и взять курс на партизацию общественно-политической жизни страны, придание партиям реального политического значения.

Для этого нужна осмысленная политика властей в этой сфере. При нынешней общественно-политической ситуации в Кыргызстане не просто присутствует, но непосредственно востребована необходимость выработки и скорейшей реализации стратегии партийного строительства. Общая задача стратегии – придать смысл существованию и развитию предсказуемой, стабильной и полноценной многопартийной политической системы. Количество партий не есть показатель уровня развития партийной системы и, соответственно, уровня политической культуры общества в целом. Многочисленность существующих сегодня в Кыргызстане партий - явление сугубо обманчивое: если в нем разобраться, то следует признать неадекватность и некачественность существующей партийной системы.

Партии сегодня больше имитируют политический процесс, чем развивают его. Например, важные общественно-политические события последних лет, кульминацией которых стали выборы в Жогорку Кенеш в декабре 2007 г. и в октябре 2010 г., президентские выборы в июле 2009 г. и октябре 2011 г., на самом деле не были межпартийной борьбой, а были «битвами» представителей региональных элит. Основными силами подобных столкновений были не политические партии, а коалиции региональных элит. За большинством существующих партий закрепился образ «вождистских», что противоречит самому смыслу партии. Эти партии превратились в отстойник для экс-чиновничества, утратившего политические должности, и, разумеется, бывший чиновник стремится вернуться в реальную политику, относясь к своему партийному статусу как к временному явлению. Программная составляющая всех партий сводится к занудным благим пожеланиям, партии не выполняют свое общественное предназначение. Действующие политические партии не в силах разработать и предложить обществу идеологию национального развития, конкретные предложения по противодействию политическому экстремизму, национальной апатии, безразличию и безверию в свое государство, практически не проводят системную работу с молодежью и подрастающим поколением.

Чтобы в стране заработала парламентская форма правления, власти необходимо принимать неотложные меры по реальной партизации политической жизни, чтобы партии из «фантомов» политического процесса превратились в реально функционирующие политические механизмы. Одной из составляющих реформы политической системы должно стать введение фиксированного членства в политической партии и установление нижнего порога численности членов партий для государственной регистрации, с обязательным введением механизма контроля со стороны уполномоченного государственного органа. В чем заключается смысл контроля над численностью партий?

Дело в том, что данная мера должна стать фильтром против популистских и сиюминутных избирательных проектов. Установление законом нижней планки, например, в 10 тысяч зарегистрированных членов позволит создать заслон мимикрирующим под партии структурам, за которыми стоят не реальные партийцы и избиратели, а коммерческие или политические деятели, нацеленные исключительно на приобретение депутатских мандатов. Политтехнологические фантомы, существующие исключительно в выборный период и отмирающие сразу после окончания избирательной кампании, такие псевдопартии никогда не были и не могут стать опорой политической системы государства. Напротив, их существование наносит системе только вред.

Буква и дух новой Конституции буквально требуют от партий постоянного участия в политической жизни страны. К сожалению, мы видим, что большинство партий пока не осознали этот вызов - они не участвуют в общественно-политических дискуссиях, они не выдвигают собственных антикризисных программ, они не заявляют свою позицию по актуальным и злободневным вопросам государственной и общественной жизни и т.д. Нельзя создать партию и ничего не делать. Невозможно остаться партией, не выполняя в повседневной работе функции партии. Именно постоянная политическая работа партийных структур позволит партии сохранить своих членов и укрепить свое положение в обществе. В противном случае, если партия действует только для участия в парламентских выборах или для придания статуса нескольким ее лидерам, подобная партия неспособна удержать необходимую планку по членству и, в итоге, перестает быть партией.

В целях реализации новых конституционных положений, закрепляющих основу новой политической системы Кыргызстана, т.е. для проведения реформы политической системы, в первую очередь, необходимо разработать и принять следующие основополагающие законы: «О политических партиях в Кыргызской Республике» (действующий Закон был принят в июне 1999 г., морально устарел) и «О гарантиях оппозиционной деятельности в Кыргызской Республике».

Принятие нового закона о политических партиях позволит утвердить в стране осмысленную политику строительства многопартийной системы.

Политические партии, претендующие на власть, должны быть общенациональными объединениями граждан, т.е. их деятельность должна охватывать всю территорию страны, и партия не может быть мононациональной. Исходя из этого предлагается закрепить в законе следующие требования к созданию политических партий: политическая партия должна иметь территориальные отделения; членство в политической партии должно быть фиксированным, в политической партии должны состоять не менее, например, 10 тысяч зарегистрированных членов; уполномоченный государственный орган должен иметь полномочия по контролю за численностью партий. Также большое внимание необходимо уделить вопросам обеспечения прозрачности при финансировании политических партий: должны быть конкретизированы источники финансирования партий, принципы финансирования - законность, открытость, гласность, доступность сведений о финансировании членам партии, общественности и компетентным государственным органам; целевое использование финансовых средств; введение ежегодной финансовой отчетности политических партий. При этом следует предусмотреть внедрение государственного финансирования политических партий, прошедших в Жогорку Кенеш. В Законе также следует закрепить механизм эффективного контроля фискальных органов за финансированием политических партий - нельзя забывать о возможности финансирования партий иностранными государствами и их гражданами, зарубежными экстремистскими организациями. И, соответственно, должен быть закреплен механизм привлечения к ответственности политических партий за несоблюдение Конституции и законов страны.

Об оппозиции

Полагаю, что необходимость в принятии закона о гарантиях деятельности оппозиции уже объективно назрела. Оппозиция - это важнейшее орудие саморегулирования общества. К сожалению, в нашем обществе оппозиционная деятельность фактически приравнена едва ли не к государственной измене, и любое критическое выступление в адрес властей вызывает болезненное восприятие. Нетерпимость к инакомыслию – давняя и серьезная проблема нашей правовой и политической культуры. Она перешла к нам от советской политической культуры, которая исповедовала принцип «кто не с нами – тот против нас». Мы должны двигаться в сторону нормального отношения к наличию у части граждан мнения, отличного от мнения властей. Любая разумная критика является благом для людей, принимающих ответственные решения, тем более - для руководителей государственных органов. Ведь критика помогает им учесть все возможные варианты и нюансы, нередко предохраняет от ошибок. Оппозиция как раз и существует для того, чтобы подмечать и подчеркивать все просчеты действующей власти.

Что даст принятие соответствующего закона?

Во-первых, новая оппозиция будет существовать в рамках закона. Легальной оппозиционной деятельностью будет дозволено заниматься политическим партиям, принявшим решение о переходе в оппозицию; при этом они должны быть включены в реестр оппозиционных партий, который будет вести уполномоченный государственный орган. Вся их оппозиционная деятельность должна будет осуществляться согласно требованиям, прописанным в данном законе. За нарушение закона политическая партия будет привлекаться к ответственности – ликвидации в судебном порядке.

Из-за отсутствия установленных законом требований к оппозиционной деятельности в настоящее время страдает безопасность государства, так как радикальная часть оппозиции может сомкнуться с подпольной деятельностью экстремистских религиозных организаций, чего никак нельзя допускать. Кроме того, законом следует закрепить гарантии от политических преследований гражданам, состоящим в оппозиционной партии.

Во-вторых, принятие закона позволит направить деятельность политических партий в русло исполнения своих уставных задач, как того требует законодательство.

В Кыргызстане давно стоит принципиальный вопрос: переформатировать имеющуюся оппозицию в более конструктивную силу или же сформировать новую системную оппозицию, которая сможет вести равноправный диалог с властью в стенах Жогорку Кенеша, на других площадках, но не на улицах. Оппозиция должна, наконец, осознать, что бороться нужно не с государством как таковым, а с правительством либо парламентом в случае, если они проводят внешнюю и внутреннюю политику, не соответствующую интересам граждан, общества и государства.

Нынешняя политическая система обречена. Или она, потеряв способность к позитивным переменам, рассыплется с грохотом, или сумеет эволюционировать, снизив градус напряженности в обществе, приспособливаясь к его запросам. И чем быстрее это произойдет – тем лучше для общества и государства. Предлагаемая концепция реформы политической системы является в некоторой степени способом искусственной стимуляции партийной деятельности. Но это оправдано тем, что сегодня мы пытаемся построить реальную политическую жизнь на партийной основе, без камуфлирующих структур, без экстремистского подполья, без партий-двойников и без партий-однодневок. И в обновленной на основе партийности политической системе  должно остаться место только для настоящих массовых общенациональных партий, которые будут готовы соответствовать предъявленным новой Конституцией требованиям по управлению государством и обществом.

Не наступить на старые грабли: о реформе Жогорку Кенеша

Сегодня общество не в восторге от работы Жогорку Кенеша. Год работы нового созыва Жогорку Кенеша показывает, что необходимо провести институциональные изменения, призванные повысить эффективность деятельности парламента, способствовать дальнейшему развитию законодательной ветви власти, становлению и развитию парламентаризма. Руководству Жогорку Кенеша следует приступить к реформированию деятельности парламента исходя из его теперешнего партийного характера, отрешиться от несвойственных законодательному органу исполнительно-распорядительных функций, мелочной опеки органов исполнительной власти.

Самая главная задача такой реформы – создание равновесия между законодательной и исполнительной властью. Реализованная в 1995 г. идея о постоянно действующем профессиональном парламенте оказалась ошибочной. Предполагалось, что если депутаты в режиме работы госучреждения (министерства) будут ежедневно заниматься законотворческой деятельностью, то эффективность работы парламента, качество принимаемых законов улучшатся. На самом деле, такой режим работы, сначала Законодательного собрания в двухпалатном парламенте в 1995-2004 гг., а затем Жогорку Кенеша в 2005–2007 гг., привел к тому, что парламент фактически превратился в «параллельное Правительство», конкурирующее с Президентом и Правительством. По новой Конституции Жогорку Кенеш будет заниматься только теми вопросами, которые свойственны парламенту – принятию законов, в основном инициируемых Правительством, и контролем исполнения бюджета и законов. Законами необходимо установить систему сдержек и противовесов в самовластных устремлениях парламента в его взаимоотношениях с другими ветвями власти.

Нуждается в изменении режим работы Жогорку Кенеша. Практика показывает, что режим работы, который принят Жогорку Кенешем, не позволяет качественно отрабатывать законопроекты. Поскольку пленарные заседания проводятся два раза в неделю, Аппарат Жогорку Кенеша и комитеты просто вынуждены выдавать законопроекты на гора, лишь бы не срывать пленарные заседания.

Предлагается вернуться к сессионному порядку деятельности Жогорку Кенеша, как это было установлено редакцией Конституции 1993 года. Сессии Жогорку Кенеша должны проводиться не менее двух раз в установленные Конституцией сроки (например, один раз в квартал), в период между сессиями должны работать Аппарат Жогорку Кенеша и председатели комитетов, которые будут готовить вопросы к очередной сессии.

Как можно изменить режим работы Жогорку Кенеша? В соответствии со статьей 77 новой Конституции сессии Жогорку Кенеша осуществляются в форме заседаний и проводятся с первого рабочего дня сентября по последний рабочий день июня следующего года. В рамках этой конституционной нормы существует возможность определить в регламенте Жогорку Кенеша количество пленарных заседаний. Например, парламент мог бы без какого-либо ущерба для законотворческой деятельности проводить пленарные заседания в течение одной недели через каждые 3-4 месяца.

Возврат парламента к сессионной деятельности на порядок повысит самостоятельность Правительства, позволит ему непосредственно заниматься экономическими проблемами. Порядок, при котором члены Правительства практически ежедневно торчат в стенах парламента на заседаниях комитетов и фракций, на пленарных заседаниях Жогорку Кенеша, постоянно отчитываясь о своей работе и выслушивая критические замечания, большей частью необоснованные, намного снижает эффективность работы как Правительства, так и самого Жогорку Кенеша.

И самое важное: переход парламента к сессионному порядку работы позволит намного облегчить нагрузку на бюджет по содержанию Жогорку Кенеша, поскольку на постоянной основе будут работать не более 25-30 депутатов (Торага, его заместители, председатели комитетов и их заместители, лидеры фракций), произойдет резкое сокращение аппарата Жогорку Кенеша, снизятся расходы на автотранспортное обслуживание депутатов и т.д. Предварительные подсчеты показывают, что в случае перехода Жогорку Кенеша на сессионный порядок деятельности экономия расходов республиканского бюджета ежегодно будет составлять порядка 500 млн. сомов.

Такой подход со стороны Жогорку Кенеша 5-го созыва будет символизировать реализацию на практике концепции «государство должно жить по средствам», которая при нынешних сложных экономических условиях должна стать непреложным правилом организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в целом всего государственного аппарата.

Негизги бетке кайтуу / Басып чыгаруу версиясы