Мурат Укушов: «Парламентская форма правления: вся власть ЖК?»

 17.01.2012

«Парламентская республика в отсутствие соответствующих сдержек и противовесов и, что немаловажно, – разумного самоограничения ЖК, в наших условиях легко может перерасти в олигархическую форму правления», - отметил в своей статье, написанной специально для Института общественной политики, Мурат Укушов, эксперт по конституционному праву.

В предыдущей статье («Является ли Президент Кыргызстана по статусу «английской королевой» - www.ipp.kg, 15.12.2011 г.) автор показал, что стремление части политиков в ходе конституционной реформы 2010 г. свести роль Президента, по остроумному выражению президента Франции Ш. Де Голля (1959-1969 гг.), к «торжественному открытию выставки хризантем», не соответствовало объективным реалиям кыргызского общества и, в конечном итоге, в Конституции закрепили за ним достаточный объем функций и полномочий, отличный от института президента в классических парламентских государствах. На самом деле в ходе конституционной реформы в апреле-июне 2010 г. произошла своего рода политико-правовая мистификация – и внутри страны, и за границей все уверовали в то, что в Кыргызстане утверждается парламентская форма правления. Ну что ж, будем исходить из этой данности.

Следует полагать, что в ближайшие несколько лет действующая политическая система будет вполне устойчива, но при определенных обстоятельствах может сложиться ситуация, в которой система может быстро потерять свою управляемость. Потому что в Конституции посеяны «семена» ее саморазрушения. И, в первую очередь, это связано с тем, что «возвышение» парламента ведет к умалению и унижению института главы государства, избираемого всенародным голосованием, а это, как мы уже знаем по опыту, может спровоцировать в дальнейшем противостояние и противопоставление формальных полномочий Президента и Жогорку Кенеша, осложнить их взаимодействие. Ветви власти могут втянуться в бессмысленное препирательство по принципу: «а ты кто такой?» - помните, как Паниковский с Шурой Балагановым? При этом стабильность конституционной системы власти во многом будет зависеть от эффективности деятельности Жогорку Кенеша, поскольку в настоящее время население ассоциирует власть именно с парламентом – как говорится, «за что боролись, на то и напоролись».

Между тем, общество не в восторге от работы Жогорку Кенеша 5-го созыва в прошедшем году, его деятельность сегодня людей попросту раздражает. Если говорить о развитии политической ситуации в целом, то становится понятно, что политическая жизнь в Кыргызстане в ближайшей перспективе будет только обостряться и, в первую очередь, из-за состояния дел в экономике и социальной сфере. И, по всей вероятности, ответственность при неблагоприятном развитии ситуации будет возложена на парламент. Как правило, для парламентов политическая (юридическая) ответственность наступает в виде роспуска (самороспуска) и проведения новых выборов. Опыт подсказывает, что решающим для дальнейшей судьбы действующего созыва Жогорку Кенеша и, следовательно, закрепленной в Конституции формы правления будет текущий год. Поэтому Жогорку Кенешу необходимо для своего же самосохранения постоянно отслеживать любые изменения в политических настроениях общества и упреждать их своими предложениями и действиями, совершенствовать и повышать эффективность своей деятельности.

В настоящее время среди депутатов Жогорку Кенеша, общественно-политических деятелей, политологов, юридической общественности, как и в случае с институтом Президента, нет однозначного понимания современного конституционного статуса Жогорку Кенеша – в основном, превалирует мнение о том, что при парламентской форме правления Жогорку Кенеш является главным среди других институтов государства. Действительно, сегодня Жогорку Кенеша функционирует в полном соответствии с ленинским призывом «вся власть Советам!». Анализ календарных планов и повесток дня пленарных заседаний Жогорку Кенеша, принимаемых решений показывает, что парламент в своей деятельности, как правило, выходит за пределы своих полномочий, занимаясь несвойственными для законодательного органа оперативно-хозяйственными вопросами и вторгаясь в компетенцию Правительства.

В этой связи не могу не обратить внимания на такой тревожный факт: превращение Жогорку Кенеша в «параллельное правительство» проистекает из неверной интерпретации общеправового демократического принципа «дозволено все, что не запрещено». Большинство юристов, не говоря уже о депутатах парламента, вовсе не обремененных юридическими познаниями, интерпретирует этот принцип так, что дозволенным для Жогорку Кенеша оказывается практически все, вплоть до запрещенного, особенно если запрет выражен не прямо, а косвенно, опосредованно. Справедливости ради следует отметить, что такая расширительная интерпретация принципа «дозволено все, что не запрещено» свойственна и другим государственным органам.

Между тем, считаю необходимым напомнить, что для государства и его институтов действует иной общеправовой принцип: «запрещено все, кроме дозволенного» (указанные общеправовые принципы были выработаны еще древнеримскими юристами и составляют основу современного права). Данный принцип закреплен в части 3 статьи 5 Конституции Кыргызской Республики и гласит: «Государство, его органы, органы местного самоуправления и их должностные лица не могут выходить за рамки полномочий, определенных настоящей Конституцией и законами». Полномочия, «дозволенные» Жогорку Кенешу, содержатся в статье 74 Конституции, причем предел полномочий жестко закреплен в норме части 9 этой же статьи, которая устанавливает: «Жогорку Кенеш осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией». Для сравнения: в «бакиевской Конституции» 2007 года норма статьи 58 гласила, что «Жогорку Кенеш осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией и законами». Как говорится, почувствуйте разницу.

Увы, здесь все не так просто и не так радужно, если с высот теории, научных рассуждений спуститься на землю реальной действительности. Рискну утверждать, что с каждым годом мы все дальше отдаляемся от правовой основы государственной и общественной жизни. Правовая основа – это организация безукоризненно точного, своевременного и полного исполнения законов. Если она отсутствует, то самые распрекрасные вещи, записанные в Конституции и законах, могут так и остаться «бумажным правом», так сказать, не материализоваться. В общем, подобная судьба и ожидает парламентскую форму правления. Виной тому – правовой нигилизм, пронизывающий наше общество сверху донизу, фактическое отношение к праву, к закону как к чему-то формальному, не очень уж обязательному, чем «во имя высших интересов» можно «иногда» и пренебречь.

Не вся власть Жогорку Кенешу

На вопрос, поставленный в заголовке данной статьи, действующая Конституция дает однозначный ответ: не вся власть принадлежит Жогорку Кенешу. Согласно пункту 2 статьи 3 Конституции государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципе разделения государственной власти.

Одним из общепринятых принципов современной демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека и всего общества является принцип разделения властей. Сущность теории разделения властей, основоположниками которой являются англичанин Джон Локк и француз Шарль Монтескье (конец 17 - середина 18 века), сводится к тому, что для утверждения политической свободы, обеспечения законности и устранения злоупотреблений властью со стороны какой-либо социальной группы, государственного учреждения или отдельного лица необходимо разделить государственную власть на законодательную – избранную народом и призванную вырабатывать стратегию развития общества путем принятия законов; исполнительную – избираемые или назначаемые должностные лица, занимающиеся реализацией данных законов и оперативно-хозяйственной деятельностью; и судебную – выступающую гарантом восстановления нарушенных прав, справедливого наказания виновных.

Причем также необходимо, чтобы эти ветви власти находились во взаимном равновесии для того, чтобы ни одна из них не могла получить преобладание над другой, чтобы каждая из них была гарантирована от посягательств на ее самостоятельность со стороны другой. В этих целях за два века применения и совершенствования этой теории человечеством были выработаны специфические способы и методы, так называемые «сдержки и противовесы», для организации эффективно действующей государственной власти. И наиболее действенным противовесом к самовластным устремлениям Жогорку Кенеша (между прочим, это явление присуще самой природе парламента) является вышеуказанный общеправовой принцип «запрещено все, кроме дозволенного». Поэтому ленинский принцип всевластия Советов, на деле реализуемый сегодня в деятельности Жогорку Кенеша, в корне противоречит основам парламентаризма. Парламентская республика в отсутствие соответствующих сдержек и противовесов и, что немаловажно, – разумного самоограничения ЖК, в наших условиях легко может перерасти в олигархическую форму правления.

Приведу исторический пример. Один из отцов-основателей США Томас Джефферсон в период ратификации в 1788 г. Конституции США, принятой  Конституционным конвентом 17 сентября 1787 г., по вопросу распределения полномочий между ветвями власти сказал следующее: «Все полномочия правительства, будь то законодательные органы, исполнительные либо судебные, - это, в конце концов, результат действий законодательной власти. Их сосредоточивание в руках одного ведомства и составляет определение деспотического правительства в точном смысле этого слова. Тут нам не станет легче от того, что власть осуществляется совокупностью лиц, а не одним лицом. Гнет ста семидесяти трех деспотов явно столь же тяжел, как гнет одного…  Не поможет и то, что мы их сами выбираем. Мы воевали не за выборный деспотизм, а за такое правительство, которое не только должно быть основано на свободных принципах, но и разделяет и уравновешивает правительственную власть между несколькими государственными ведомствами таким образом, что ни одно из них не может выйти за положенный ему законом предел без того, чтобы его не осадили, не сдержали другие ведомства власти».

Думаю, комментарии здесь излишни – тезисы Т.Джефферсона должны взять на заметку депутаты Жогорку Кенеша.

Основные функции Жогорку Кенеша

Итак, одной из незыблемых правовых основ стабильности конституционного строя (формы правления), закрепленного в Конституции Кыргызстана, является проведение в жизнь принципа осуществления государственной власти на базе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы. При этом, не умаляя значения исполнительной и судебной властей, следует признать, что законодательная власть, олицетворяемая Жогорку Кенешем, несомненно, является «первой среди равных», но все же не главной среди других государственных органов.

В демократических политических системах парламенты выполняют три основные функции: представительную, законодательную и контрольную. При этом следует отметить, что, исходя из международной практики, действующая Конституция закрепляет за Жогорку Кенешем указанные основные функции. Как представители граждан депутаты, парламент в целом, выражают мнения и убеждения своих избирателей и заботятся о том, чтобы эти мнения нашли отражение в политике государства и в процессе общественного обсуждения. Как законодатели депутаты парламента ответственны за определение основополагающих социальных норм. При осуществлении контрольной функции парламент контролирует деятельность исполнительной власти и соответствие ее методов законам.

Существуют четыре основных фактора, определяющих осуществление парламентом вышеуказанных функций. Во-первых, институционально-правовая основа деятельности парламента определяет его полномочия в отношении исполнительной и судебной ветвей власти. Она также устанавливает инструменты и методы, которые парламент может использовать при осуществлении своих функций. Во-вторых, в парламентах комитеты представляют собой основную трибуну для политических дискуссий и осуществления контрольных полномочий. Сильная система комитетов является важным определяющим фактором эффективности осуществления парламентом своих функций. В-третьих, сильный парламент основывается на сильной организационной структуре. Для того чтобы депутаты эффективно выполняли свои обязанности, аппарат парламента должен предоставлять им необходимую поддержку и информацию. И, наконец, при определении позиций, занимаемых депутатами, и решений о том, когда и как им применить свои полномочия, важную роль играют политические партии и группы интересов.

Институционально-правовая основа деятельности Жогорку Кенеша определяется Конституцией Кыргызской Республики, которая закрепляет полномочия и основы взаимодействия политических институтов. Детали этого взаимодействия определяются Законом «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 25 ноября 2011 г., а также специальными Законами: «О порядке осуществления контрольных функций Жогорку Кенешем Кыргызской Республики» от 3 августа 2004 г. и «О статусе депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 18 декабря 2008 г.

Институционально-правовая основа деятельности Жогорку Кенеша определяет устройство парламента (однопалатный парламент), порядок проведения заседаний, порядок голосования, инструменты, которые парламент может использовать для выполнения своих функций, и т.д. Она также гарантирует основные демократические ценности (например, избирательное право, свобода информации, свобода собраний, независимость СМИ и т.д.) и фундаментальные права Жогорку Кенеша и его депутатов (например, контроль за исполнением бюджета и законов, депутатский иммунитет и др.).

Представительная функция Жогорку Кенеша

Представительство как способ функционирования и деятельности Жогорку Кенеша выражается, прежде всего, в обязанности депутатов поддерживать тесные отношения с избирателями, направленные на выявление интересов различных социальных групп. Представительная функция Жогорку Кенеша заключается в том, что парламент выполняет роль форума для высказывания точек зрения и обсуждения вопросов, имеющих локальное и государственное значение, а также для определения основ государственной политики по результатам этих обсуждений. Эффективное осуществление представительных функций депутатами Жогорку Кенеша заключается в поддержании ими диалога со своими избирателями с целью выяснения их взглядов по актуальным внутренним и международным проблемам, а также в использовании своих полномочий (т.е. принятие законов, участие в дебатах, составление депутатских запросов и т.д.) для озвучивания основанных на этих мнениях предложений. Кроме того, депутаты могут от имени своих избирателей лоббировать определенные проекты или финансовые инициативы.

Представительная роль депутатов Жогорку Кенеша подразумевает то, что они должны встречаться со своими избирателями и отчитываться о проделанной работе и достигнутых результатах. Помимо поддержания связи с избирателями депутаты могут проводить определенную работу с населением, например, предоставлять избирателям адресную помощь и решать их конкретные социально-экономические проблемы. В целом эффективность выполнения представительной функции депутатами Жогорку Кенеша зависит от того, как взаимодействие с ними видится гражданам. Выборность и «мандат избирателей» позволяют Жогорку Кенешу законодательствовать и выполнять другие функции, а избирателям - видеть свою причастность к решениям, принимаемым Жогорку Кенешем.

Однако следует отметить, что с переходом к формированию Жогорку Кенеша по партийным спискам стало заметным происходящее постепенное отчуждение депутатов от избирателей. Сегодня большинство избирателей недовольно тем, что видят депутатов в основном только по ТВ. Ранее, когда Жогорку Кенеш формировался по одномандатным территориальным округам, связь с избирателями, конечно, была неизмеримо теснее и крепче. Депутатским фракциям политических партий в настоящее время необходимо вырабатывать и реализовывать на практике новые подходы и методы работы с избирателями, делая упор на партийную составляющую в связях с избирателями.

Контуры многопартийной системы в Кыргызстане уже есть. Роль политических партий в нашем обществе сегодня существенно отличается от того, скажем, что было еще 7-8 лет назад. Судите сами: в стране сегодня зарегистрировано свыше 130 политических партий, из них в парламентских выборах в октябре 2010 г. приняли участие два десятка партий, и пять партий, преодолевшие избирательный ценз, сформировали парламент. Но в то же время нам еще очень далеко до превращения партий в важнейший институт гражданского общества, обеспечивающий его взаимодействие с государством. Нужно совершенствовать политическую систему, продолжать строить реальную многопартийность и, прежде всего, - через создание авторитетных массовых общенациональных политических партий.

В настоящее время абсолютное большинство зарегистрированных в Министерстве юстиции партий существует лишь на бумаге, на деле более или менее активно проявляет себя всего 8-10 партий. Причем фактически все действующие партии имеют верхушечный, чисто столичный характер, их почти не видно в регионах. Это касается и партий, фракции которых сегодня заседают в Жогорку Кенеше. Но самое главное - это то, что нынешние партии не отражают реальной социальной структуры общества, не имеют четких идеологических ориентаций. Люди почти ничего не знают о партийных программах, и на выборах в парламент проголосовали не столько за партии и их программы, сколько за их лидеров. В результате граждане лишены возможности реально влиять на деятельность Жогорку Кенеша через партии, которые призваны отражать и отстаивать их интересы.

Если депутатские фракции политических партий не сумеют выстроить тесное взаимодействие с избирателями, то следует предположить, что на будущих парламентских выборах кто-то из них не сумеет вновь заручиться поддержкой избирателей.

Законодательная функция Жогорку Кенеша

Законотворчество является важнейшим компонентом работы Жогорку Кенеша. Обсуждение и принятие законов, разработанных Правительством или самими депутатами, является основной обязанностью Жогорку Кенеша как представительного органа. В ее рамках формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности Жогорку Кенеша  заключается в подготовке и принятии законов, которые либо прямо предусмотрены Конституцией Кыргызской Республики, либо их принятие вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни.

Законодательная функция  Жогорку Кенеша предполагает установление надежного правопорядка, диктат права и закона в общественной и государственной жизни. Она нацеливает на деловое сотрудничество, координацию законопроектной деятельности, партнерские отношения всех ветвей власти, что обеспечивает стабильность в стране, формирование правовой основы дальнейшего развития государства.

Эффективное выполнение этих обязанностей является сложной задачей. Ввиду сложности современного общества и специфики законодательных вопросов депутаты Жогорку Кенеша должны обладать специальными знаниями и опытом в широком спектре технико-юридических вопросов. Сильному Жогорку Кенешу также необходим эффективный аппарат, способный оказать депутатам помощь в осуществлении их законотворческой деятельности. Поддержка аппарата может состоять в обеспечении доступа к помощи экспертов, поиске законов и других нормативных правовых актов, относящихся к определенным областям права, а также участии в разработке законопроектов. В том случае, когда законопроект вносится Правительством, аппарат Жогорку Кенеша помогает депутатам оперативно подготовиться к его обсуждению или внесению поправок.

За годы независимости в Кыргызстане создано собственное законодательство, базирующееся на основных принципах принятой в мае 1993 г. Конституции (в разных редакциях). Принятые законы и иные нормативные правовые акты (нормативные указы Президента и постановления Правительства, нормативные правовые акты министерств, ведомств, местных государственных администраций, органов местного самоуправления) стали основой для формирования и дальнейшего совершенствования правовой базы рыночной экономики, социальной сферы, деятельности государственных и общественных институтов. Только законов, в том числе о ратификации международных соглашений, Жогорку Кенеш принимает за год в среднем по 150-180.

Конечно, может возникнуть вопрос: не многовато ли законов приняли за годы независимости? На мой взгляд, государственным органам здесь следовало бы руководствоваться известным советом вождя мирового пролетариата В.Ленина касательно соотношения количества и качества: «лучше меньше, но лучше».

Кыргызстан первым среди стран СНГ принял Закон “О нормативных правовых актах Кыргызской Республики” (1 июля 1996 г.), который регулирует статус нормативных правовых актов, порядок разработки и принятия законов (его еще называют законом о законах). В дальнейшем поправки, внесенные в Закон, только ухудшили его качество и эффективность действия, поскольку преследовали цель по возможности «облегчить» законотворческую деятельность одного из субъектов – депутатов Жогорку Кенеша. К сожалению, требования действующего Закона о нормативных правовых актах так и не стали обязательным руководством для государственных органов в законотворческом процессе. Как следствие, к настоящему времени в законотворческой деятельности Жогорку Кенеша и других государственных органов сложился целый ряд системных факторов, которые подрывают авторитет Закона вообще, всего законодательства, авторитета государства.

Прежде всего, следует отметить, что в законотворческой деятельности Жогорку Кенеша и Правительства игнорируется научная технология подготовки и принятия закона. Недостатки законотворческой деятельности государственных органов во многом обусловлены неоправданной поспешностью при подготовке и принятии законодательных решений, при этом зачастую превалирует узковедомственный интерес, к лоббированию законопроектов подключаются министерства и ведомства, а также депутаты Жогорку Кенеша. Желание субъектов законодательного процесса оперативно решать возникающие проблемы в регулировании правоотношений путем принятия законов приводит к тому, что разработчики зачастую не могут собрать необходимые подготовительные материалы, провести правовую, социологическую, финансовую, антикоррупционную и иную экспертизу, найти и проанализировать зарубежное законодательство по аналогичным вопросам, а также действующие нормативные правовые акты, прямо или косвенно регулирующие данные правоотношения, отшлифовать формулировки будущих норм, провести их широкое и квалифицированное обсуждение.

В результате многие законы страдают излишней декларативностью и неопределенностью, не имеют точного социального адресата, в них отсутствует тщательно отработанный механизм действия норм и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов. Между тем вышеуказанные условия разработки законопроектов закреплены в Законе о нормативных правовых актах, но ими на деле пренебрегают фактически все субъекты законотворчества.

Существенным недостатком законотворческой деятельности является то, что Жогорку Кенеш и Правительство с увлечением разрабатывают и принимают законопроекты, которыми вносятся бесчисленные поправки в уже действующие законы. Самыми многострадальными законодательными актами, в которые с исключительным постоянством вносятся изменения и дополнения, являются Кодекс об административной ответственности, Налоговый кодекс, Уголовный кодекс, Гражданский кодекс, Закон «О лицензировании».

«Поправочное» законотворчество Жогорку Кенеша порождает дублирование и несогласованность между нормами действующих законов, влечет за собой элементарную неразбериху в правовом пространстве, правовую коллизию, когда параллельно существуют правовые акты, противоречащие друг другу, либо наряду с принятыми поправками продолжают действовать старые нормы. Иногда закон успевает просуществовать в первоначальном виде совсем короткий промежуток времени, и в него уже вносятся поправки. Последним ярким примером является внесение поправок в Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша» уже через месяц после его вступления в силу. Это говорит о том, что Жогорку Кенеш и его аппарат, министерства и ведомства недорабатывают при подготовке того или иного законопроекта.

Несомненно, нестабильность действующих законов отрицательно влияет на эффективность их регулирующего воздействия на правовые отношения. Как можно говорить о создании благоприятного инвестиционного климата при существующей нестабильности законодательства и, в первую очередь, налогового и экономического законодательства?

Серьезным недостатком в законотворческом процессе является отсутствие единых критериев при выработке и выборе формы нормативных правовых актов. Если в советское время существовал ощутимый крен в сторону урегулирования большинства видов правоотношений подзаконными актами органов исполнительной власти (положениями, инструкциями), то в настоящее время доминирующей становится тенденция к урегулированию любых возникающих вопросов путем принятия закона. Тем самым Правительство самоустраняется от самостоятельного и оперативного решения всех вопросов государственного управления, в первую очередь, экономических вопросов, которые, согласно Конституции, отнесены к компетенции Правительства. Отсутствие единых точных ориентиров в выборе предметов законодательного урегулирования приводит к исчезновению грани между законами и подзаконными актами, законодательная детализация низводится до уровня ведомственной инструкции.

Низкое качество многих законов объясняется также не всегда достаточной компетентностью их разработчиков: мало привлекаются к их подготовке юристы, квалифицированные специалисты соответствующих отраслей знаний. Зачастую руководители министерств и ведомств, депутаты Жогорку Кенеша пытаются «объять необъятное», не считают нужным прислушиваться к мнению юридических служб, юристов и отраслевых специалистов. Все это не имеет ничего общего с нормальной законотворческой процедурой, предусматривающей строгую продуманность и выверенность всех этапов разработки и принятия закона. Умения красиво изложить, скажем, экономическую проблему, еще недостаточно, чтобы написать закон, который должен отвечать многим юридическим требованиям.

Наша беда в том, что влияние юридической науки и других отраслей науки на правовую реформу сегодня равна нулю. Отсутствует научно обоснованная система законодательства, которая призвана на основе теории государства и права определять основные темы будущих законодательных актов, разрабатывать научную концепцию закона, анализировать социально-экономические последствия принятия новых законодательных решений, выявлять возможности систематизации и укрупнения действующих законов и тем самым ликвидировать противоречия и несогласованности в правовой системе, дублирование норм законов. Государственные органы фактически не занимаются вопросами развития юридического образования и юридической науки, которые на сегодняшний день варятся в собственном соку.

Низкое качество принимаемых Жогорку Кенешем законов также объясняется тем, что в пылу политических баталий экономические и правовые закономерности нередко не учитываются. Подготовка законов идет с конъюнктурных позиций, не говоря уже о скоропалительных, часто принимающихся на эмоциональном уровне законодательных решениях. Правовая экспертиза законопроектов не проводится, либо на заключения юристов депутатами не обращается никакого внимания. Аппарат Жогорку Кенеша и специалисты, привлекающиеся для подготовки законопроектов, просто не в состоянии выдержать пресс депутатского давления, заинтересованного в «продвижении своего» законопроекта.

Одним из основных недостатков принимаемых Жогорку Кенешем законов является неподкрепленность законов финансовыми ресурсами, т.е. принятие их без согласования с Правительством на предмет определения источников финансирования. Несмотря на политические пристрастия депутатов, Жогорку Кенеш в своей законотворческой деятельности обязан исходить из экономических и финансовых возможностей государства, принимать реально исполнимые законы. Популистские решения законодателей, ведущие к распылению и без того скудных бюджетных средств – все это тяжелым бременем ложится на экономику, налогоплательщиков, подрывает финансовую стабильность государства и чревато социальным недовольством. Как бы ни был хорош закон, без финансового и материального обеспечения он работать не будет.

Таковы в обобщенном виде системные недостатки законодательства и законотворческой деятельности Жогорку Кенеша, государственных органов на современном этапе.

За 20 лет социально-экономических реформ в обществе осознали всю сложность процесса преобразований. Следует признать: в самом начале реформ мы слишком легкомысленно приняли на веру предположение о том, что либерализация цен, введение частной собственности, отказ государства от планирования, разгосударствление собственности и децентрализация экономики и т.д. в ускоренном порядке приведут страну к рыночным отношениям и повышению благосостояния населения.

Сегодня в обществе далеки от такого «романтического» понимания реформ. Безоглядный расчет на преимущества рыночной экономики и антипатия к государственному вмешательству в экономические отношения в результате многих десятилетий господства тотального планирования привели к неразумному снижению роли государства в экономике. Мировой финансовый кризис, разразившийся летом-осенью 2008 г., последствия которого не преодолены до настоящего времени, только подтверждает: нельзя все отдавать на откуп рынку. Что мы видим сегодня: повсеместно идет отказ от ультралиберальной теории саморегуляции рынка, в США, Японии и в Европе государство вновь возвращается в экономику.

С учетом допущенных ошибок теперь есть понимание того, что невозможно воспользоваться преимуществами децентрализованного контроля над экономикой, на которые возлагались надежды, пока механизмы регулятивного воздействия государства в экономические отношения не будут встроены в соответствующую правовую систему. Эта задача на переходном этапе должна быть неотъемлемой функцией государства. Именно государство в лице своих органов, наделенных полномочиями по разработке, принятию и обеспечению выполнения законов, должно выступать гарантом эффективности и устойчивости экономики и социальной сферы.

Действующее законодательство страны в соответствии с международными стандартами во главу угла ставит защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. И это наше главное достижение. В то же время мы, как мне кажется, ударились в другую крайность – защита интересов государства, его безопасности административными и уголовно-правовыми средствами оказались отодвинутыми на второй план. Трагические события апреля-июня 2010 года диктуют необходимость принятия мер с целью усиления уголовной ответственности за преступления, посягающие на общественную безопасность и общественный порядок, за преступления против основ конституционного строя и безопасности государства. В контексте решения этой проблемы Жогорку Кенешу совместно с Правительством Кыргызской Республики следует до конца текущего года внести соответствующие изменения в Уголовный кодекс и в Кодекс об административной ответственности.

Кроме того, в целях проведения единой законотворческой политики, дальнейшего совершенствования организации законопроектных работ, обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти и Жогорку Кенеша в Законе о нормативных правовых актах необходимо закрепить положение об обязательном согласовании проектов законов, подготовленных депутатами Жогорку Кенеша, с Правительством, причем заключение должно быть оформлено постановлением Правительства. При этом по вопросам, связанным с административной ответственностью, уголовно-правовой политикой и процессуальными законами (поправки в Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный и Гражданско-процессуальные кодексы и Кодекс об административной ответственности), все законопроекты должны согласовываться с Верховным судом, Генеральной прокуратурой, МВД и Министерством юстиции. Предлагаемые меры помогут изжить системные недостатки законотворческой деятельности Жогорку Кенеша и других государственных органов.

Контрольная функция Жогорку Кенеша

Контрольная функция парламента является одним из краеугольных камней демократии и показателем надлежащего управления. Цель парламентского контроля состоит в обеспечении ответственности исполнительной власти за осуществляемую ею политику. Парламентский контроль – это всесторонний контроль над действиями правительства, осуществляемый представительным органом. Наряду с законодательной функцией функция контроля позволяет парламенту поддерживать баланс политических сил и осуществлять роль защитника интересов народа.

В мировой парламентской практике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает специфику государственного устройства и формы правления. Она выражается, как правило, в отчетах правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в парламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.

Этими, а также рядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией, наделен Жогорку Кенеш (часть 1 статьи 70, пункт 5 части 2 статьи 74, пункты 2 и 3 части 6 статьи 74, части 1 и 2 статьи 85): заслушивание доклада акыйкатчы (омбудсмена), отчет Премьер-министра о работе Правительства, отчеты Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты. Порядок осуществления контрольных функций закреплен Законом «О порядке осуществления контрольных функций Жогорку Кенешем Кыргызской Республики».

Парламентский контроль, в первую очередь, над исполнительной властью следует понимать как важнейший элемент социального управления и учитывать, что он не сводится исключительно к проверочным, надзорным, ревизорским действиям Жогорку Кенеша и его комитетов с возможными санкциями в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений. Сущность парламентского контроля проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне народного контроля не должны находиться никакие государственные институты, в том числе сам Жогорку Кенеш. Осуществляя от имени народа высшую форму контроля - парламентский контроль -  Жогорку Кенеш контролируется народом через институты прямой демократии: выборы и референдум. Например, избиратели на очередных выборах могут не проголосовать за партийный список той или иной политической партии, в результате чего партия не попадает в парламент; или на референдуме могут проголосовать за роспуск парламента.

Парламентский контроль над Правительством обусловлен уже самой природой разделения властей. Если Жогорку Кенеш принимает законы, программы, а Правительство проводит их в жизнь, то это предполагает и власть парламента наблюдать над тем, как, какие меры принимает Правительство для того, чтобы реализовать законы либо программы, принятые им. В то же время необходимо учитывать, что  парламентский контроль должен иметь разумную меру. Контроль следует рассматривать в более широкой перспективе: благоприятствует ли он эффективной работе исполнительного органа власти или ставит ему палки в колеса? Чрезмерный контроль недопустим, ибо он лишает исполнительную власть необходимой свободы действий, душит ее инициативу.

Следует честно признать, что Жогорку Кенеш сегодня часто навязывает слишком детальный и мелочный контроль над деятельностью министерств и административных ведомств, а его комитеты нередко пытаются диктовать им, какое принять решение.

Парламентский контроль над исполнительной властью должен быть таким, чтобы сохранялось необходимое равновесие между законодательной и исполнительной ветвями власти. В противном случае он может стать генератором обессиливающей общество борьбы за власть между Жогорку Кенешем и Правительством (плюс Президентом). Такое у нас уже случалось в 1994 и 2007 годах, когда чрезмерная ретивость Жогорку Кенеша в использовании своих контрольных функций в борьбе за власть в одном случае привела к самороспуску парламента, в другом – к его роспуску указом Президента.

Жогорку Кенеш нуждается в общественной поддержке

Парламентаризм, парламентская форма правления в Кыргызстане утверждается с трудом. До сих пор нет уверенности в том, что парламентаризм стал естественной, органической частью отечественной политической системы. Сегодня немалая часть общества сомневается в целесообразности его (парламента) существования в Кыргызстане. Данный феномен связан с тем, что средства массовой информации, в том числе государственные, за последние 8-9 месяцев создали карикатурный образ Жогорку Кенеша и депутатов. При этом не только средства массовой информации, но и представители президентского аппарата, члены правительства и сами депутаты внесли «свой вклад» в создание такого негативного образа парламента. В результате такой массированной пропагандистской работы Жогорку Кенеш предстает как «место для болтунов и криминальных элементов, которые пришли в Жогорку Кенеш, чтобы скрыться от правоохранительных органов». И поскольку отдельные народные избранники дают повод для таких упреков, то у общества сложилось соответствующее п отношение к Жогорку Кенешу как к политическому институту.

Между тем СМИ и другие критики упускают из виду, что парламент - наиболее демократический институт власти, через парламент осуществляется связь с народом. Он регулярно переизбирается, и это позволяет корректировать его состав с учетом изменяющегося общественного настроения. Опасность дискредитации Жогорку Кенеша связана также с неустойчивой политической системой власти. Ситуация усложняется тем, что, как это было отмечено выше, абсолютное большинство партий в Кыргызстане не имеет традиций, устойчивого электората, выверенной программы действий. В подобной ситуации систематическая критика парламента как политического института может в кризисной ситуации закончиться крахом всей политической системы. Ведь в сегодняшнем Кыргызстане неустойчивы все «несущие» конструкции власти: президент - в силу урезанных полномочий, парламент - из-за своей близорукой политики и партийной ангажированности, правительство - из-за своей зыбкой «коалиционности», политические партии - в силу отсутствия традиций, конструктивных программ, популизма и т.д.

Дискредитируя Жогорку Кенеш, его оппоненты забывают, что власть в представлении большинства людей едина. Поэтому недоверие к Жогорку Кенешу предполагает и недоверие к государственной власти в целом, поскольку народ не особо различает разделение власти на законодательную, исполнительную, судебную и т.д. ветви власти. Неуважение к Жогорку Кенешу как к институту вызывает неуважение к власти не только в стране со стороны общества, но и неуважение со стороны мирового сообщества. Ведь мировое сообщество судит о стране, в первую очередь, по отношению к политическим институтам, особенно к институтам власти, и оно, как было отмечено выше, уверовало в то, что Кыргызстан строит парламентскую республику.

При этом важно не отождествлять парламент с его отдельными представителями. Важно поддерживать Жогорку Кенеш, парламентаризм как институт независимо от нашего отношения к отдельным депутатам. Кыргызстан, не имеющий достаточного опыта реального парламентаризма, в существующих условиях не может иметь абсолютно безупречный парламент. И если на этом основании мы не будем поддерживать Жогорку Кенеш как реально действующий инструмент власти, то еще надолго закроем возможности появления действительно демократических институтов власти. Естественно, тезис о необходимости поддержки парламента как института не означает, что его не следует критиковать и совершенствовать. И критика, и совершенствование Жогорку Кенеша необходимы.

Опыт работы Жогорку Кенеша 5-го созыва однозначно свидетельствует о необходимости совершенствования не только механизма выборов, но и механизма досрочного отзыва депутатов, которые  нарушают законы, внутрифракционную и партийную дисциплину и т.д. Да, уровень масштаба личности многих депутатов не соответствует масштабам стоящих перед страной задач. Однако это относится не только к депутатскому корпусу, но и к другим государственным органам. Вместе с тем не следует путать критику поведения, деятельности отдельных депутатов с самим Жогорку Кенешем как таковым.

Принципиальная ошибка общественно-политических деятелей и многих средств массовой информации, особенно электронных, состоит в том, что они, преследуя узкопартийные или иные цели, критикуют не только и не столько программные установки, работу  той или иной парламентской фракции или депутата, сколько Жогорку Кенеш в целом, который предстает перед общественностью в образе госструктуры, где депутаты ничего полезного для общества не делают. Парламент по определению должен дискутировать, спорить, прежде чем принять то или иное решение. И хотя такое обсуждение не всегда продуктивно, но оно необходимо для изучения различных подходов к любому вопросу. Вот почему нельзя подобные споры рассматривать как «говорильню», пустую трату времени. Жогорку Кенеш – важная площадка для политических дискуссий. Он по определению занимается законотворчеством. Законотворчество невозможно без длительных обсуждений предлагаемых проектов, учета точки зрения оппонентов и т.д. и т.п. Все это не принимается во внимание, когда создают негативный образ Жогорку Кенеша.

По рейтингу Жогорку Кенеша на самом деле можно судить об уровне политической культуры страны. Вместе с тем, парламент - один из наиболее открытых политических институтов, и потому его легче критиковать. Но свобода критики без достаточной ответственности, осмысления отдаленных последствий подобной критики опасна - особенно для кризисного общества. Систематическая критика всех и вся накаляет и без того накаленную атмосферу, формирует такой социально-психологический климат, в котором легко совершаются крайние действия. Мы это пережили в марте 2005 г. и в апреле 2010 г. Вот почему критика должна быть ответственной и конструктивной.

Нам следует помнить, что Кыргызстан не имеет не только опыта реального парламентаризма, но и опыта конструктивной, созидательной критики. Наработка такого опыта - сложная и трудная задача.

Не ошибусь, если скажу, что в настоящее время страна в очередной раз находится в состоянии выбора. И это налагает определенную ответственность на всех участников политического процесса. В стране должно произойти становление новой формы правления, новых институтов власти. В подобной обстановке, когда новые политические институты находятся на стадии становления, важно «вместе с водой не выплеснуть ребенка». Речь идет о структуре власти, закрепленной в действующей Конституции, месте Жогорку Кенеша и парламентаризма в будущем страны. Разумеется, решить подобную задачу нелегко, поскольку само общество конфликтно, неустойчиво, и Жогорку Кенеш как отражение этой ситуации был и в определенном смысле будет таковым, какой он сегодня есть. Вот почему участники политического процесса должны стремиться свести эту напряженность, конфликтность к минимуму, найдя общие интересы для различных групп интересов.

Реформирование Жогорку Кенеша – актуальная необходимость

Таким образом, на повестке дня сегодня встает актуальная задача по реформированию Жогорку Кенеша. Хотя бы для самосохранения парламент должен пойти на радикальную реформу своего устройства и деятельности и создание положительного имиджа. После того, как в конце прошлого года в СМИ были обнародованы данные о расходах на содержание парламента, негодование общественности растет в геометрической прогрессии. Того и гляди, через пару-тройку месяцев раздастся очередной клич «долой», на этот раз Жогорку Кенеша.

Реформирование парламента должно быть направлено на повышение эффективности выполнения им законодательной функции. Для этого, во-первых, нужно гарантировать сосредоточение полномочий по законодательному регулированию важных общественных отношений исключительно у Жогорку Кенеша, не допуская, с одной стороны, его подмены другими государственными органами, с другой - не девальвируя значимость закона как формы акта высшей юридической силы, что происходит при использовании его для нормативного оформления общественных отношений второстепенного характера, о чем говорилось выше.

Во-вторых, принятие качественных законов обеспечивается участием Жогорку Кенеша в квалифицированной экспертизе законопроектов, внесенных исполнительной властью, и осуществлением систематического контроля за исполнением законов и решений Жогорку Кенеша посредством парламентских контрольных полномочий, структур и процедур. При этом важно понимать, что контроль, осуществляемый парламентом, не выступает его отдельной функцией, а примыкает к законодательной, являясь ее продолжением, и играет роль важного инструмента в механизме «сдержек и противовесов».

Конечно, эффективность законодательной деятельности Жогорку Кенеша не измеряется только количеством законов. Более того, обилие законов, их нестабильность, как было указано выше, отрицательно сказывается как на правах человека, так и на функционировании государственной власти, экономики. Быть «качественным законодателем»  - миссия современного парламента, оправдывающая его роль и место в системе разделения властей.

Задача усиления роли Жогорку Кенеша, повышения его значимости в системе разделения властей решается в направлении уточнения его отношений с исполнительной властью. Сегодня действующая Конституция предусматривает активное участие Жогорку Кенеша именно как представительного органа в формировании Правительства. При этом партийное влияние должно служить целям эффективного качественного управления, а не удовлетворению амбиций депутатских фракций политических партий, образовавших коалицию парламентского большинства и распределяющих министерские портфели по принципу партийной принадлежности. Кроме того, в дополнение к коллективной ответственности введение практики индивидуальной ответственности членов Правительства, высших должностных лиц исполнительной власти перед Жогорку Кенешем только укрепит его позиции.

Усилению роли парламента как законодательного и представительного органа будет служить последовательное поддержание принципа многопартийности и правила уважения мнения оппозиции.

Потребность в обновлении испытывают и парламентские процедуры, от которых требуется обеспечение рациональной организации Жогорку Кенеша. Следует подумать о возможности более решительных перемен в устройстве парламента, цель которых состоит в обеспечении качественного законодательства, отказа от мелочной опеки исполнительной власти и радикального сокращения расходов на содержание Жогорку Кенеша. Автор статьи уже давно предлагает модель организационных и функциональных преобразований, способствующих достижению этой цели.

Реализованная в 1995 г. идея о постоянно действующем профессиональном парламенте оказалась ошибочной. Предполагалось, что если депутаты в режиме работы министерства будут ежедневно заниматься законотворческой деятельностью, то эффективность работы парламента, качество принимаемых законов улучшатся. На самом деле такая модель устройства Жогорку Кенеша неизменно приводит к тому, что Жогорку Кенеш фактически превращается в «параллельное правительство», конкурирующее с Президентом и Правительством. Чтобы обеспечить равновесие между Жогорку Кенешем и Правительством, необходимо вернуться к сессионному порядку деятельности Жогорку Кенеша, как это было установлено редакцией Конституции 1993 года. Сессии Жогорку Кенеша должны проводиться не менее двух раз в установленные Конституцией сроки – в период между первым рабочим днем сентября и последним рабочим днем июня следующего года (часть 1 статьи 77), например, один раз в квартал. В период между сессиями должны работать аппарат Жогорку Кенеша, председатели комитетов, лидеры фракций, которые будут готовить вопросы к очередной сессии.

Возврат парламента к сессионной деятельности на порядок повысит самостоятельность Правительства, что позволит ему непосредственно заниматься экономическими проблемами. Порядок, при котором члены Правительства практически ежедневно «торчат» в стенах парламента на заседаниях комитетов и фракций, на пленарных заседаниях Жогорку Кенеша, постоянно отчитываясь о своей работе, согласовывая решения и выслушивая критические замечания, большей частью необоснованные, намного снижает эффективность работы как Правительства, так и самого Жогорку Кенеша.

И самое главное: переход Жогорку Кенеша к сессионному порядку работы позволит намного облегчить нагрузку на бюджет по содержанию Жогорку Кенеша, поскольку на постоянной основе будут работать не более 25-30 депутатов (Торага, его заместители, председатели комитетов и их заместители, лидеры фракций), произойдет резкое сокращение аппарата Жогорку Кенеша (за счет консультантов, советников, секретарей-референтов депутатов), ощутимо снизятся расходы на заработную плату депутатов (вместо заработной платы они будут получать стипендию), на услуги связи, канцелярские расходы, автотранспортное обслуживание депутатов и т.д. и т.п.

Сегодня Жогорку Кенеш пытается снизить расходы на свое содержание за счет сокращения штатной численности аппарата и управления делами, а также сокращение расходов на транспортное обслуживание. Эти частичные меры, конечно же, никак не решат проблему снижения расходов на содержание Жогорку Кенеша и повышения эффективности его деятельности. Хочу напомнить, что в ноябре 2009 г. Жогорку Кенеш 4-го созыва провел сокращение штатной численности сотрудников на 197 единиц, сократив при этом количество комитетов до 9. И что изменилось? Ничего, Жогорку Кенеш 5-го созыва даже не «вспомнил» о разумном решении предыдущего созыва и вновь расширил штатную численность аппарата и управления делами, намного увеличил расходы. И так будет продолжаться до бесконечности, пока Жогорку Кенеш не осознает необходимость принятия радикальных и комплексных мер по своему реформированию.

Необходимо отметить, что даже более развитые в экономическом отношении государства не могут себе позволить затраты, сопоставимые с нашими затратами на содержание Жогорку Кенеша. Например, обязательное обеспечение служебными автомашинами всех депутатов парламента – в мировой практике это нонсенс, как правило, служебные машины выделяются только спикеру и зам. спикера парламента! В российской Госдуме еще в середине 90-х годах отказались от служебных авто для депутатов, оставили только дежурные машины по вызову, такая же ситуация и в Казахстане. Если подсчитать, сколько раз был обновлен автопарк, обслуживающий действующий Жогорку Кенеш, начиная с 1995 года, с учетом расходов на обслуживание, ремонт, внеплановые замены автомобилей, попавших в аварии и т.д., то получаются просто астрономические суммы!

Сложившаяся ситуация с материально-техническим, транспортным и финансовым обеспечением Жогорку Кенеша есть ни что иное, как сохранившийся атавизм советского периода: как известно, в эпоху всеобщего равенства своеобразными «маленькими радостями жизни» для партийно-советской номенклатуры были льготы (чисто советское изобретение), например, по обеспечению служебным транспортом, различные денежные выплаты, санаторно-курортному обслуживанию и т.д. Кроме того, следует учитывать, что в большинстве своем в состав Жогорку Кенеша пришли люди весьма состоятельные, поэтому переход на современные стандарты обеспечения деятельности парламента (минимум льгот, использование личного автотранспорта, содержание штата личных помощников за свой счет и т.д.) – это объективная необходимость.

Сегодня ситуация в бюджетной сфере с объективной необходимостью требует, чтобы мы исповедовали принцип «государство должно жить по средствам», и этот принцип сегодня должен стать непреложным правилом организации и деятельности органов государственной власти и, в том числе, Жогорку Кенеша.

В этой связи хотелось бы отметить следующее. Последний Жогорку Кенеш советского созыва (образца 1990 – 1994 гг.), в котором абсолютное большинство составлял партийно-хозяйственный актив, недаром остался в истории в качестве «легендарного парламента» - им был принят ряд принципиальных решений, оставивших неизгладимый след в истории Кыргызстана. У действующего созыва Жогорку Кенеша имеется хороший шанс также оставить свой след в истории.

На мой взгляд, для того чтобы использовать свой исторический шанс, Жогорку Кенешу необходимо принять два решения, которые действительно будут историческими.

Первое. Следует принять Закон о переходе на сессионный порядок деятельности.

Второе. Следует принять Закон о материально-техническом, автотранспортном и финансовом обеспечении деятельности Жогорку Кенеша, в котором были бы установлены действенные меры по сокращению расходов на содержание парламента исходя из факта перехода на сессионный порядок деятельности, а именно: 1) штатная численность аппарата Жогорку Кенеша должна быть сокращена до разумного уровня; 2) обеспечение служебным автотранспортом должно быть предусмотрено только для Торага, его заместителей и для председателей комитетов, а для обслуживания остальных депутатов должно быть выделено несколько единиц, например, по количеству комитетов, дежурного автотранспорта; 3) помощники и консультанты у 120 депутатов, если таковые будут, должны работать только на общественных началах (депутатов должны обслуживать сотрудники аппарата Жогорку Кенеша, а также сотрудники партийных аппаратов); 4) следует ввести запрет на приватизацию служебных квартир, приобретаемых Жогорку Кенешем для иногородних депутатов; 5) ввести запрет на изменение (увеличение) штатной численности аппарата, на приобретение автотранспорта для депутатов и т.д. и т.п. Такой подход будет символизировать реализацию на практике вышеназванного принципа «государство должно жить по средствам».

Полагаю, что руководству нового состава Жогорку Кенеша и депутатским фракциям необходимо проявить инициативу в данном вопросе и принять в первом квартале текущего года программу мер по оптимизации расходов республиканского бюджета на содержание Жогорку Кенеша. Депутатам стоит помнить о своих предвыборных обещаниях – электорат может еще пригодиться.

Итак, глубокая реформа Жогорку Кенешу действительно нужна. Но она осуществима только в том случае, если Президент, Жогорку Кенеш и Правительство придут к общему согласию в данном вопросе и проявят необходимую политическую волю. Тогда народ по достоинству оценит это решение.

Негизги бетке кайтуу / Басып чыгаруу версиясы