Мурат Укушов о судебной реформе

 20.01.2012

«Возобновление судебной реформы необходимо потому, что нынешнее положение дел в судебной и правоохранительной деятельности становится все более нетерпимым», - отметил в статье, написанной специально для Института общественной политики, Мурат Укушов, эксперт по конституционному праву.

За последние 20 лет Кыргызстан прошел через все мыслимые и немыслимые реформы. Парадокс заключается в том, что они двигают общество не к демократии, гарантированному обеспечению государством прав, свобод и законных интересов человека, не к расцвету экономики и повышению благосостояния народа, а далеко в сторону от заявленных целей. Это касается и судебной реформы, проводимой со второй половины 90-х годов прошлого века.

Прежде всего, налицо кризис доверия к суду. Суду не доверяет значительное число граждан. Десять лет назад, основываясь на исследовании, проведенном международной организацией, Аскар Акаев назвал цифру в 80 процентов, сегодня, возможно, эта цифра еще выше. Недоверие граждан, в целом, общества, можно назвать первым и основным элементом кризиса в сфере судебной власти.

Второй элемент кризиса – это кризис доверия самой судебной системы и судей к другим ветвям государственной власти, в частности, по вопросу соблюдения Конституции и конституционных законов. Судьи понимают, что они не защищены и признание их независимости другими органами власти (президентом, Жогорку Кенешем, правительством) на самом деле является чистой фикцией.

Третий элемент кризиса – падение уровня общественного правопонимания (правосознания) в последние годы. Возросшее недоверие к судам и их решениям, недовольство тем, как судебная система функционировала последние 5-6 лет, привело к тому, что общественное сознание начинает рождать идеи, направленные против судебной власти, всеобщих принципов правосудия, и оказывать давление на суды. Давление толпы на суды ничуть не лучше, а намного хуже, чем административное давление через, так называемое, «телефонное право».

В общественном сознании культивируется идея, что все судьи - коррупционеры, и поэтому над ними должен стоять некий надзирающий орган, чтобы привлекать их к ответственности, как только они выносят неверное решение. Тем самым отрицается сама суть независимого правосудия, которое предполагает, конечно, исправление судебных ошибок, но отнюдь не под давлением толпы и административными способами и не путем привлечения судьи к ответственности за решения по делу. Тем более, что в каждом деле есть разные участники, и каждая из сторон всегда может оказаться недовольной судебным решением. Общественное правосознание, рождая такие идеи, требует отказа от устоявшихся в современном мире представлений о том, как должно быть устроено правосудие.

Ярким примером такого искаженного общественного правопонимания является возникшее утверждение, что защищать в уголовном судопроизводстве надо не только и не столько обвиняемого, сколько потерпевшего от преступления. Это полностью противоречит принципам, лежащим в основе уголовного судопроизводства: процесс для того и ведется, чтобы сторона, находящаяся в наибольшей опасности при осуществлении государством уголовного преследования, все-таки получила какие-то гарантии законности, в то время как права потерпевших, пострадавших от преступных действий, должны защищаться не только и не столько внутри уголовного судопроизводства, сколько силой самого государства, на котором, в первую очередь, лежит обязанность полного восстановления нарушенного совершением преступления правового положения и наказания виновного.

Если государство неэффективно исполняет свою обязанность и вызывает в обществе ярость по отношению к возможным преступникам (речь идет о лицах, которые еще не признаны судом виновными и в отношении виновности которых публичное обвинение не получило еще достаточных доказательств), то в обществе распространяется требование наказать хоть кого-нибудь за совершенное противоправное деяние.

В случае, если государство идет на поводу у общественности, то это максимально удаляет нас от того, чтобы вред, причиненный обществу преступлением, был восстановлен, возмещен, потому что когда наказан невиновный, вред удваивается, а не уменьшается. Успокаивать же людей тем, что кто-то наказан, – это глубоко ошибочный путь.

Неудачи в реформировании судебной системы связаны и с более общим кризисом, который можно назвать кризисом самого права и правосознания. Если правовые идеи не осуществляются, не реализуются в обществе через независимую судебную власть, которая должна действовать исходя только из идей права и из целей применения действующего закона (равным образом, как к представителям государства, так и к тем, кто спорит с ним), если не реализуется тем самым само право, если возможны заказные решения и приговоры в судах, то все это делает право, так же как и занимающуюся обслуживанием права юридическую профессию, полностью бессмысленными.

Когда в обществе возникает потребность изменить старый порядок и его законы, тотчас же возникает вопрос о путях предполагаемых изменений. Вопрос этот далеко не праздный, так как слишком резкие разрывы с прошлым, лишенные мудрой осмотрительности и терпимости, логической последовательности действий, неизбежно нарушают общественное равновесие и ввергают общество в состояние хаоса.

В Кыргызстане судебная реформа до настоящего времени осуществляется в отсутствие какой-либо утвержденной полномочным государственным органом (президентом, Жогорку Кенешем либо правительством) концепции (программы) судебной реформы. На государственном уровне на протяжении последних двух десятилетий не раз признавалась актуальность разработки и принятия концепции судебной реформы, создавались различные рабочие группы и комиссии, но воз, как говорится, и ныне там.

Выработать концепцию реформы – это означает: 1) открыто обозначить корневые проблемы судебной системы, четко обосновать, что путь внесения отдельных поправок в действующее законодательство, регулирующее судоустройство и судопроизводство, неприемлем для преодоления кризисных явлений в судебной системе; 2) предложить для обсуждения конкретные правовые и организационные меры для осуществления прогрессивных преобразований в судебной системе; 3) определить и обосновать основные направления и принципы, которыми следует руководствоваться в ходе реализации судебной реформы; 4) определить и сформулировать стоящие перед обществом и государством приоритеты развития судебной системы и настроить государственные органы и общество на их реализацию.

При этом справедливости ради необходимо отметить, что в годы правления   Аскара Акаева основные направления судебной реформы, как правило, содержались в выступлениях главы государства на съездах судей в 1994, 1996, 1999 и 2001 годах, утверждались решениями (резолюциями) съездов, затем реализовывались посредством принятия соответствующих указов и законов. В первую очередь, это было связано с тем, что у первого президента были хорошие советники, в том числе из-за рубежа, например, профессор Андерс Ослунд, также активно содействовали продвижению судебной реформы Всемирный Банк, АБР, ЮСАИД, ОБСЕ, ПРООН, да и Администрация президента в те годы была настоящим генератором идей и локомотивом реформ.

Начиная же с 2005 года и до настоящего времени проводимой судебной реформе присущи бессистемность и хаотичность, реализуемые меры зависят от активности того или иного заинтересованного государственного органа. Например, в 2005-2009 годы судебная реформа, в основном, осуществлялась с подачи Министерства юстиции, Верховного суда, а в настоящее время – Жогорку Кенеша.

Первый этап судебной реформы: 1994–2004 годы

Судебную реформу в Кыргызстане условно можно разделить на три этапа: первый этап: 1994-2004 гг.; второй этап: 2005-2009 гг. и третий этап начался в июне 2010 г. с конституционной реформы, внесшей существенные изменения в судоустройство страны.

Принимая 5 мая 1993 года Конституцию независимого государства, Кыргызстан провозгласил себя правовым демократическим государством, где будут обеспечиваться верховенство закона, незыблемость основных прав и свобод человека, охрана законных интересов личности, взаимная ответственность государства и граждан.

Кыргызстан непосредственно приступил к проведению судебной реформы летом 1994 г. К тому времени страна уже третий год проводила реформу политической и экономической системы. Стало ясно, что проводимые социально-экономические реформы не будут иметь успеха без параллельного реформирования судебной системы, доставшейся в наследство от советской власти.

5 июля 1994 г. по совместной инициативе судейского сообщества и Администрации президента Кыргызской Республики судьи всех судов республики впервые собрались на свой первый съезд, на котором были выработаны основные направления проведения реформы судебной системы и законодательства, регулирующего организацию и порядок деятельности судов.

Судебная реформа была призвана внести такие изменения в судебно-правовую систему страны, которые обеспечили бы свободный доступ к правосудию, предоставили бы субъекту правоотношений реальные возможности отстаивать свои права и законные интересы. Ее суть состоит в том, чтобы провести такие преобразования, которые бы позволили судам стать действительно независимыми в механизме государственной власти и подчиняться только закону, тем самым воплотить демократические принципы правосудия, признанные мировым сообществом и закрепленные в актах международного права.

В соответствии с выводами и решениями первого съезда судей Указом президента Кыргызской Республики от 28 июля 1994 г. были образованы органы судейского сообщества – Совет судей Кыргызской Республики и Судебная администрация при Совете судей. Функции по организационному обеспечению деятельности судов, ранее находившиеся в ведении Министерства юстиции, были переданы Судебной администрации. Началась работа по разработке проектов новых кодексов: гражданского, трудового, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального, арбитражного процессуального; проектов законов о статусе судов и статусе судей и других.

Указом президента Кыргызской Республики от 21 мая 1996 года Судебная администрация была преобразована в Судебный департамент Кыргызской Республики в качестве вспомогательного органа судебной власти, обеспечивающего деятельность судов и органов судейского сообщества. Судебный департамент и его подразделения в рамках ассигнований, предусмотренных республиканским бюджетом на финансирование судов, осуществляют материально-техническое обеспечение судов общей юрисдикции, ведут судебную статистику, информационное обеспечение, а также обеспечивают принудительное исполнение судебных актов.

Впоследствии Указом Президента Кыргызской Республики от 28 декабря 2000 года Судебный департамент Кыргызской Республики был преобразован в Судебный департамент при Министерстве юстиции с оставлением всех прежних функций. Следует отметить, что этот шаг властей судейским сообществом и международными организациями оценивался как шаг назад в обеспечении независимости судов от органов исполнительной власти.

Совет судей Кыргызской Республики в качестве органа судейского самоуправления функционировал до апреля 2001 года и прекратил свое существование в связи с принятием законов «О статусе судов Кыргызской Республики» и «О статусе судей Кыргызской Республики». При этом следует отметить, что указанные Законы тогда не предусматривали создание органов судейского самоуправления.

7 декабря 1996 года состоялся второй съезд судей республики, на котором были подведены итоги проделанной работы, намечены планы на будущее. На съезде было принято решение об организации общественного объединения судей – Ассоциации судей республики, был принят Кодекс чести судьи.

В реализацию итогов второго съезда судей 6 января 1997 года Президентом Кыргызской Республики был издан Указ «О мерах по обеспечению деятельности судебной системы Кыргызской Республики». Указом было определено, что одним из основных направлений законодательной политики на 1997 год являются разработка и принятие нормативных правовых актов:

предусматривающих действенные меры по реализации в соответствии со статьей 38 Конституции Кыргызской Республики принципа безусловной судебной защиты прав и свобод граждан;

устанавливающих гарантированность реализации интересов граждан в сфере конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства;

обеспечивающих эффективно работающий механизм независимого и ответственного отправления правосудия судьями судебной системы Кыргызской Республики.

Во исполнение положений вышеназванного Указа, предусматривающих обеспечение материальных гарантий независимости судов, правительство Кыргызской Республики постановлением от 28 мая 1997 г. утвердило План мероприятий по обеспечению деятельности судебной системы Кыргызской Республики на 1997-2000 годы, которым предусматривалось поэтапное выделение судам новых зданий, служебного автотранспорта, служебных жилых помещений.

Сердцевиной деятельности независимого суда является квалифицированное применение законов судьями. Учитывая, что в обществе представления о праве, взаимоотношениях государства и личности коренным образом изменились и на этой основе произошло обновление действующего законодательства, немаловажное значение приобретали подготовка и переобучение судейских кадров. Для решения этой задачи в январе 1998 года был открыт Учебный центр судей республики при Судебном департаменте Кыргызской Республики. В центре до настоящего времени осуществляются переподготовка и повышение квалификации судей и работников аппаратов судов. В процессе обучения были задействованы также зарубежные лекторы.

В целях дальнейшего укрепления судебной системы и последовательного проведения реформы Президент Кыргызской Республики Указом от 16 марта 1998 г. «О некоторых организационных мерах по ускорению судебной реформы в Кыргызской Республике» образовал Комиссию по судебной реформе при президенте Кыргызской Республики. Основная цель Комиссии заключалась в обеспечении согласованных действий органов законодательной, исполнительной и судебной власти, Совета судей и Ассоциации судей Кыргызской Республики по проведению судебной реформы, подготовке и принятию нормативных правовых актов, регулирующих организацию и порядок деятельности судов.

Комиссия подготовила проект Закона «О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах  общей юрисдикции», который был принят Законодательным собранием Жогорку Кенеша и вступил в силу с 1 мая 1999 года. Законом система судов общей юрисдикции была приведена в соответствие с Конституцией Кыргызской Республики, изменена подсудность дел, вместо института кассации введен институт апелляции, закреплены основы, обеспечивающие независимость судей, состязательность судопроизводства, демократизацию и доступность судебной защиты.

Указом Президента Кыргызской Республики от 22 января 2000 года Комиссия по судебной реформе была преобразована в Комиссию по судебно-правовой реформе. Обновленной Комиссией были одобрены проекты законов «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей Кыргызской Республики», «О внесении изменений и дополнений в Арбитражный процессуальный кодекс Кыргызской Республики», «О внесении изменений в конституционный Закон «О статусе судов Кыргызской Республики».

На третьем съезде судей, состоявшемся 22 мая 1999 года, было отмечено, что нельзя довольствоваться достигнутым, необходимо ускорить преобразования, проводя их планомерно и скоординированно. Съезд особо подчеркнул, что краеугольным камнем реформы всей правоохранительной деятельности государства должно быть конституционное положение о том, что полная, безусловная, незамедлительная защита прав и свобод граждан, пресечение правонарушений в этой области и восстановление нарушенного положения – обязанность государства, всех его органов и должностных лиц. И в первую очередь это относится к судам и правоохранительным органам.

В новых экономических условиях суды обязаны обеспечить защиту права частной собственности граждан, прав и законных интересов предпринимателей и потребителей, восстановление нарушенных прав субъектов экономической деятельности, трудовых и социальных прав граждан. Съезд отметил, что местные суды не смогли еще стать в полной мере оплотом соблюдения конституционных принципов правосудия, прав и свобод человека. В судах продолжает оставаться острым вопрос о своевременном рассмотрении поступающих уголовных и гражданских дел; обращавшиеся в суд граждане зачастую жалуются на грубость судей, их непрофессионализм, на волокиту при рассмотрении дел и нарушения законности.

По итогам работы 3-го съезда судей был издан Указ президента Кыргызской Республики «О мерах по дальнейшему развитию системы правосудия в Кыргызской Республике» от 2 июня 1999 года. В порядке реализации данного Указа постановлением Правительства от 25 августа 2000 года № 527 была утверждена Программа по развитию материально-технической базы судебной системы Кыргызской Республики на 2000-2005 годы.

22 мая 2001 года состоялся четвертый съезд судей Кыргызской Республики, основные усилия которого были направлены на консолидацию всех судов республики и выработку единой политики по дальнейшему реформированию и совершенствованию судебной системы.

В выступлениях участников съезда большое внимание было уделено необходимости обеспечения прозрачности и доступности правосудия, преодоления сложившегося среди граждан республики негативного отношения к судам и недоверия к судьям, повышения ответственности судей за принимаемые решения, для чего выработать механизм привлечения нерадивых судей к дисциплинарной ответственности. При этом особо было подчеркнуто о необходимости продолжения планомерного решения вопросов дальнейшего развития и совершенствования судебной системы в соответствии с программными установками Комплексных основ развития Кыргызской Республики на период до 2010 года.

Съездом судей была принята резолюция, в которой отмечалось, что усилия судейского сообщества, а также законодательного и исполнительного органов государственной власти должны быть направлены на совершенствование судоустройства; дальнейшее укрепление независимости и самостоятельности судов; совершенствование процессуального законодательства; изменение существующей подсудности дел и расширение полномочий судов апелляционной инстанции; совершенствование судебного надзора; совершенствование подготовки юридических кадров, укрепление судебной системы высококвалифицированными кадрами судей и работников аппаратов судов; обеспечение судов необходимыми финансовыми средствами и материально-техническими ресурсами; повышение требовательности к судьям по выполнению ими своего профессионального долга и соблюдению Кодекса чести судьи Кыргызской Республики; внедрение эффективного механизма дисциплинарной ответственности судей; обеспечение реализации принципов публичности и гласности правосудия.

Первый этап судебной реформы, который можно назвать «романтическим», продолжался целое десятилетие и завершился к 2004 году. Положительными результатами этого этапа судебной реформы являются:

1. Подготовка правовых и, отчасти, организационных предпосылок для становления судебной власти в Кыргызстане на демократических принципах.

Были введены в действие основополагающие конституционные Законы «О статусе судов Кыргызской Республики» от 8 октября 1999 года и «О статусе судей Кыргызской Республики» от 30 марта 2001 года. Приняты Законы Кыргызской Республики: «О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах общей юрисдикции» от 24 апреля 1999 года; «О системе арбитражных судов Кыргызской Республики» от 1 декабря 1997 года; «О порядке аттестации судей местных судов Кыргызской Республики» от 4 декабря 1999 года.

За этот период также были приняты и введены в действие новые Гражданский кодекс (часть первая от 8 мая 1996 года, часть вторая от 5 января 1998 года); Гражданский процессуальный кодекс от 29 декабря 1999 года (введен в действие с 1 января 2000 года); Уголовный кодекс от 1 октября 1997 года (введен в действие с 1 января 1998 года); Уголовно-процессуальный кодекс от 30 июня 1999 года; Арбитражный процессуальный кодекс от 16 апреля 1996 года (введен в действие с 1 июня 1996 года); Трудовой кодекс от 4 октября 1997 года (введен в действие с 1 января 1998 года); Кодекс об административной ответственности от 4 августа 1998 года (введен в действие с 1 октября 1998 года); Уголовно-исполнительный кодекс от 13 декабря 1999 года (введен в действие с 1 января 2000 года) и другие кодексы.

С принятием указанных законов и кодексов была создана правовая база для эффективного осуществления правосудия.

2. Введение общепринятого в цивилизованном мире апелляционного порядка рассмотрения дел в судах второй инстанции (Бишкекский городской суд, областные суды); расширение круга вопросов, подлежащих разрешению судами; законодательное закрепление принципов, обеспечивающих независимость судей; состязательность судопроизводства, демократизацию и доступность судебной защиты.

3. Создание института конституционного контроля: к лету 1995 г. был сформирован и приступил к деятельности Конституционный суд.

4. Изменение функций и перераспределение полномочий в системе правоохранительных органов, например, прокуратура лишилась полномочий по надзору за судебной деятельностью.

5. Улучшение финансирования и материально-технического оснащения судов, существенно повысилась заработная плата судей и работников аппарата судов. Большая работа была проведена по обеспечению судов административными зданиями, служебным автотранспортом и служебными квартирами.

При этом необходимо отметить, что трудности в претворении в жизнь идей судебной реформы возникли уже на первоначальном этапе из-за отсутствия единства во взглядах на тот статус, который должна была приобрести судебная власть в государстве.

Начавшаяся в середине 1990-х годов реформа недолго сохраняла свои темпы и направление. Многие нововведения, ориентированные на обеспечение защиты прав и свобод во всех сферах жизни беспристрастным, компетентным и законным судом, с самого начала встречали сопротивление со стороны как реформируемых судов (достаточно напомнить долгое нежелание судейского сообщества вводить судебный арест), так и других органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов. Раскололась юридическая среда, часть правоведов – теоретиков и практиков – так и не приняла идеи состязательного правосудия, отказа от надзорных функций прокуратуры и замены их судебным контролем, апелляционные процедуры проверки судебных решений вышестоящим судом по правилам суда первой инстанции и т.д.

Не удалось преодолеть ряд негативных факторов, препятствующих продвижению судебной реформы, существенно влияющих на эффективность работы судов и доступность правосудия, что вызывает обоснованные жалобы граждан и юридических лиц.

Беда в том, что укрепление статуса судебных органов и судей особо не отразилось на улучшении качества и культуры отправления правосудия. К сожалению, судейский корпус принцип независимости судей понял своеобразно – как независимость от всех и вся, в том числе от закона. Многие судьи восприняли независимость суда как полную безответственность и безнаказанность лично для себя.

Об этом свидетельствовали судебная статистика и не ослабевающий поток жалоб граждан на работу судов в Администрацию президента и в Жогорку Кенеш. Чаще всего граждане жаловались на волокиту при рассмотрении гражданских дел и экономических споров, на грубость и непрофессионализм судей, на нарушения законности при отправлении правосудия. Все это, в конечном счете, приводило к тому, что у граждан и хозяйствующих субъектов, у общества в целом вырабатывалось недоверие к судам.

«Ахиллесовой пятой» правосудия является нарушение процессуальных сроков рассмотрения дел. Нарушение сроков рассмотрения дел по вине судов приводит к тому, что дела, в особенности уголовные, теряют свою актуальность и значимость, собранные доказательства утрачиваются и, самое главное, это приводит к нарушению конституционных прав граждан.

Судьи зачастую своевольно понимают и применяют принципы дифференциации и индивидуализации наказания в зависимости от степени общественной опасности уголовного деяния, личности подсудимого. Необоснованно допускается вынесение мягких приговоров в отношении лиц, ранее судимых, совершивших тяжкие преступления, взяточников, наркодельцов – назначаются условные наказания, применяется отсрочка исполнения приговора. Иначе говоря, гражданина, укравшего, например, курицу у соседа, могут приговорить к нескольким годам лишения свободы, а наркодельца, у которого обнаруживают несколько килограммов наркотиков, могут осудить условно либо оправдать. Тем самым отдельные судьи порождают справедливые и обоснованные возмущения граждан.

В ходе первого этапа реформы не удалось создать и задействовать эффективный механизм самоочищения судебной системы от некомпетентных и нечистоплотных судей.

Верховный суд республики так и не смог стать главным аналитиком и законодателем в судебной и правоохранительной системе, хотя положение обязывает. Высший судебный орган не сумел активизировать свою деятельность по анализу судебной практики по уголовным и гражданским делам и их обобщению, даче разъяснений судам по применению норм материального и процессуального права и воспользоваться правом законодательной инициативы в целях корректировки действующих законов.

Судебная власть не оторвана от других ветвей власти, не обладает внешней независимостью еще и потому, что суды привязаны к административно-территориальному делению, в то время как правильным было бы создание таких судебных округов, границы которых не совпадали бы с границами территориальных образований, где действуют исполнительная и представительная власти.

Автор статьи еще в конце 1998 г. при подготовке проекта Закона «О Верховном суде и местных судах общей юрисдикции» предложил закрепить в законопроекте положения, связанные с судебными округами, но не встретил понимания, в первую очередь, со стороны судебных органов, и идея заглохла.

Параллельно с судебной реформой должна была проводиться реформа правоохранительной системы. На втором съезде судей в 1996 г. и на третьем съезде судей в 1999 г. был сделан акцент на это обстоятельство – реформа правоохранительных органов безнадежно отстает от реформы судебной системы.

Второй этап судебной реформы: 2005-2009 годы

Вторая волна преобразований в судебной и правоохранительной системе пришлась на постмартовский период развития Кыргызстана. В этот период обновилось уголовное и процессуальное законодательство, были пересмотрены многие нормы судоустройства и порядка назначения судей. При этом судебная реформа изменила свою демократическую направленность и стала средством укрепления вертикали власти, когда демократические завоевания в области судоустройства и судопроизводства были приспособлены институтом президента к его нуждам, судебные органы и органы судейского сообщества стали проводниками воли Администрации президента и судейского начальства.

Если изучить указы главы государства этого периода, имеющие отношение к судебной системе, то можно заметить, что они касались, в основном, лишь кадровых вопросов – назначения судей и наделения их судейскими полномочиями. Администрация Президента в этот период из локомотива реформ превратилась в банальный отдел кадров, при этом шла расстановка «своих кадров». В судебной системе произошло резкое падение уровня квалификации судей: известны примеры того, когда отдельные судьи не могут даже написать самое простое решение суда, например, по бракоразводному процессу, не говоря уже о приговорах по уголовному делу, – за них это делают опытные секретари судебных заседаний.

Обновленное уголовно-процессуальное законодательство лишь в небольшой степени повлияло на содержание методов деятельности судов и правоохранительных органов. При этом подспудные, теневые методы работы органов правосудия (обвинительный уклон, фальсификация протоколов судебных заседаний и т.п.) и силовых структур (применение пыток, фабрикация доказательств, выборочное уголовное преследование, в том числе политических противников режима) сохранились. Усугубилось отчуждение судов и правоохранительных органов от народа, нарастал кризис доверия к судебной и правоохранительной системам.

Результатами второго этапа судебной реформы стали:

перераспределение каналов влияния на судебную систему от органов судейского сообщества в пользу Администрации президента;

судейское сообщество отгородилось от претензий общества частоколом конфиденциальности; жалобы граждан на злоупотребления судей игнорировались председателями судов и органами судейского сообщества; одновременно из судебной системы изгонялись квалифицированные и подлинно независимые судьи;

упрочение зависимости судей от председателей судов, а тех - от президентских структур и в конечном итоге - возвращение судебной системы к фактической роли придатка предержащей власти.

При этом продолжали заимствоваться, хотя и с купюрами, принятые в правовых государствах схемы организации судебной и правоохранительной деятельности, в частности, судебный контроль за предварительным расследованием уголовных дел; было запланировано введение суда присяжных. При этом внедрение новых институтов происходило при сопротивлении части судейского корпуса и правоохранительных органов, содержание и смысл нововведений выхолащивались.

Общий итог преобразований, проведенных в 2005-2009 годы, таков: судебная система как самостоятельная ветвь власти, стоящая вне политики и гарантирующая верховенство права, как независимый механизм разрешения споров, как один из элементов конституционной системы сдержек и противовесов в системе разделения государственной власти в нашей стране перестала существовать. Ее место заняло коррумпированное (о чем свидетельствуют многочисленные материалы в СМИ, участившиеся случаи задержания судей при получении взяток), низкопрофессиональное и замкнутое в себе сообщество, превратившееся в один из приводных ремней политики правившего режима.

Ангажированность и коррумпированность «судебной власти» сосуществовали с шокирующе низким уровнем правовой культуры судей, глубокой оторванностью судебной практики от достижений юридической науки, презрением к гуманизму, правам и достоинству личности, неспособностью обеспечить состязательность судебного процесса, а также гарантировать последовательность правосудия, например, по делам с существенно сходными обстоятельствами в судах могут быть приняты и вступить в законную силу прямо противоположные решения. В результате после апрельской революции 2010 г. недовольство общественности судебной системой, копившееся годами, вырвалось наружу, и мы сегодня являемся свидетелями другой стороны одной медали, о чем говорилось выше – всевозрастающего давления толпы на суд.

Третий этап судебной реформы

Демонтаж бакиевского режима не привел к радикальным изменениям в судебной системе. Она сегодня являет собой одну из главных угроз демократии, ее сохранение в существующем виде несовместимо с существованием Кыргызстана как правового государства. Представляется, что нынешняя судебная система будет не просто тормозом демократических преобразований - она способна стать их могильщиком. Во-первых, потому, что в процессе правоприменения она обладает возможностью выхолостить нормы любых принимаемых законов, какими бы справедливыми и прогрессивными они ни являлись. Во-вторых, потому, что на самом деле искушает уже новую политическую элиту возможностью продолжить, используя ее, манипулирование правом и судом в целях борьбы за власть и перераспределение собственности и финансовых ресурсов. Между тем, в настоящее время мы являемся свидетелями этих негативных процессов.

Настало время перейти к третьему этапу судебной реформы, переосмыслив предшествующий опыт и создав обращенные лицом к народу, эффективные судебную и правоохранительную системы. Судебная власть должна, наконец, стать самостоятельной властью, независимой в своей деятельности от органов законодательной и исполнительной властей.

Действующая Конституция, принятая референдумом 27 июня 2010 г., предоставляет хорошие возможности для возобновления незавершенной реформы и преодоления глубокого кризиса,  - а именно в таком состоянии находится сейчас судебная система.

На вопросы «что делать» и «с чего начать» предлагается следующее: 1) современное состояние судебной системы принять за новую точку отсчета и продолжить судебную реформу, учитывая при этом пройденный опыт; 2) начинать нужно с выработки концепции (идеологии) судебной реформы.

Новому этапу судебной реформы должна быть присуща комплексность и чужды хаотическая поспешность и необдуманность при принятии решений. Ей должны сопутствовать политическая воля и искреннее желание власть предержащих довести начатое строительство новой судебной и правоохранительной системы государства до логического завершения.  Но главное – это тщательное обдумывание каждого шага, грамотное научно-теоретическое обоснование и последовательность принимаемых решений.

Как правило, именно Конституция государства составляет программную основу для реформ. Принятие Конституции не означает завершение процесса строительства новой государственности, а напротив, именно с ее принятием начинается его основной этап – законодательное и институциональное обеспечение строительства государства. Иначе говоря, необходимо приводить действующее законодательство и институты государства в соответствие с нормами Конституции, уточнять и конкретизировать ее нормы в законах. В судебной системе не реализовано многое даже из того, что заложено в действующей Конституции.

Принятые летом текущего года законы, регулирующие судоустройство: о Совете по отбору судей, о Конституционной палате Верховного суда, поправки в законы о Верховном суде и о статусе судей, начавшуюся процедуру отбора судей – громогласно объявили «судебной реформой». Но никто так толком и не смог объяснить, в чем заключается идеология этой реформы, какие цели должны быть достигнуты в ходе ее реализации. На самом деле, «реформа» свелась лишь к банальной борьбе за контроль над судебной системой и проталкиванию в суды «своих» людей. Неудивительно, что «хотели как лучше, а получилось как всегда» - скандалы, противостояние профильного комитета Жогорку Кенеша с Аппаратом президента, обнародование компроматов, возбуждение уголовного дела в отношении бывшего председателя Совета по отбору судей, митинги общественности «за» и «против», в том числе организуемые, как утверждают в СМИ, противоборствующими сторонами и т.д.

Возобновление судебной реформы необходимо потому, что нынешнее положение дел в судебной и правоохранительной деятельности становится все более нетерпимым. Нам жизненно важно добиться доверия граждан, общества в целом, юридических лиц, международных организаций к нашим судам как к институту государства, незыблемо стоящему на защите прав, свобод и законных интересов человека, гарантирующему законность и правовой порядок в обществе.

Для этого необходимо ускорить качественные преобразования в судебной системе, поднимать планку осуществления правосудия на новый, более высокий уровень. Задачи и идеи судебной реформы, на мой взгляд, заключаются в следующем.

Предстоящий этап судебно-правовой реформы должен быть комплексным, то есть охватывать вопросы судоустройства, организации и деятельности правоохранительных органов, включая органы прокуратуры, внутренних дел, следствия, адвокатуру, исправительную (пенитенциарную) систему, дальнейшего совершенствования основных принципов и норм судопроизводства, исполнения судебных решений, подготовки судейских кадров, повышения их квалификации, материально-технического обеспечения судов и правоохранительных органов.

Процедура судопроизводства требует пересмотра и изменения в сторону обеспечения большей прозрачности и снижения затрат граждан и юридических лиц, инициирующих судебное разбирательство; снижения сроков рассмотрения судебных дел; сокращения предельных сроков пребывания обвиняемых под стражей до 6 месяцев с момента фактического лишения свободы (задержания) – по истечении этого срока обвиняемые должны освобождаться из-под стражи; искоренения фальсификаций в ходе досудебного и судебного производства, в особенности, фальсификации протоколов судебных заседаний. Государство обязано обеспечить каждому доступность квалифицированной юридической помощи.

Следственным органам, государственным обвинителям и судьям предстоит научиться работать в условиях состязательного процесса, предоставляющего стороне защиты возможность оспаривать доводы государственного обвинения в ходе справедливого судебного разбирательства. Необходимо преодоление обвинительного уклона в деятельности судов, внедрять  эффективное восстановление пострадавших в правах, реальное исполнение судебных решений о взысканиях в кратчайшие сроки.

Следует добиваться сокращения численности тюремного населения до уровня, не превышающего, например, 100 человек на 100 тысяч населения.

Нужно предусмотреть механизм освобождения людей от угрозы применения пыток, от риска унижающего достоинство обращения; внедрять механизм справедливого, эффективного и быстрого расследования заявлений о применении пыток.

Судебная и правоохранительная системы должны быть прозрачны, а их деятельность доступна для контроля со стороны гражданского общества; представители гражданского общества должны в самых широких масштабах участвовать в отправлении правосудия.

Суды обязаны обеспечить эффективную защиту права частной собственности граждан, прав и законных интересов предпринимателей и фермеров, других хозяйствующих субъектов, прав потребителей, трудовых и социальных прав граждан. Необходимо внедрять в процессуальное законодательство механизмы, не допускающие соучастие судов в рейдерских захватах собственности.

Cуд является одним из важнейших инструментов общества в укреплении межэтнического согласия, гражданского мира и единства народа Кыргызстана. От деятельности судов в немалой степени зависит безусловное соблюдение в обществе конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. Cуд должен неустанно следить за тем, чтобы никто не подвергался какой-либо дискриминации, ущемлению прав и свобод по мотивам происхождения, пола, расы, национальности, языка, вероисповедания, политических и иных убеждений или по каким-либо иным условиям и обстоятельствам личного или общественного характера.

Судебная и правоохранительная системы нуждаются в притоке «свежей крови», в том, чтобы их возглавили и наполнили люди, разделяющие современные правовые ценности.

Эти и другие задачи, которые предстоит решить в области законодательных, организационных и других вопросов судебно-правовой реформы, помогут становлению истинно демократического, доступного, эффективного и справедливого правосудия, способного реально защитить прав и свободы человека в нашей стране.

Хотелось бы внести ряд конкретных предложений в области организационного и законодательного обеспечения судебной реформы; в области судоустройства; в области общественного контроля и участия граждан в осуществлении правосудия; в области кадровой работы и т.д.:

1) разработать и утвердить, наконец, на государственном уровне (целесообразно указом президента Кыргызской Республики)  Концепцию (программу) судебной реформы, предусмотрев в одном из ее разделов основные направления реформы правоохранительных органов в унисон с судебной реформой;

2) разработать и принять новый уголовный кодекс, уголовно-процессуальный кодекс, гражданский процессуальный кодекс, административно-процессуальный кодекс и другие кодексы и законы, регулирующие деятельность судов и судоустройство, предусмотрев законом запрет на внесение в них изменений и дополнений без обязательного согласия Верховного суда, Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, Государственного комитета национальной безопасности – то, что творят с действующими кодексами Жогорку Кенеш и Правительство, не укладывается ни в какие рамки: анализ календарных планов работы парламента показывает, что начиная с 2005 года и по сей день изменения в УК, УПК, Кодекс об административной ответственности вносятся практически ежемесячно!

3) установить законом, что всякий обвиняемый (подозреваемый), заявивший о применении к нему пытки, должен быть немедленно осмотрен врачом, получить возможность встретиться с защитником, представителем правозащитной организации и прокурором; до проверки заявления о применении пытки обвиняемый (подозреваемый) должен быть огражден прокурором от возможного повторения пытки либо другого опасного и унижающего достоинство обращения;

4) установить законом, что заявления и показания лица, сделанные и данные, по его утверждению, в результате применения к нему недозволенных методов расследования, должны признаваться недопустимыми в качестве доказательств, если имеется вероятность, что пытки действительно применялись, хотя бы это не было доказано с абсолютной достоверностью;

5) установить законом обязательность обеспечения с помощью современных технических средств запись всего судебного процесса в судах первой инстанции, апелляционной инстанции и кассационной инстанции, с выдачей копии записи участникам процесса (подсудимому, адвокату, законному представителю, прокурору) по их письменным ходатайствам;

6) разработать научно обоснованные критерии оценки эффективности работы судов, нагрузки на судей, имея в виду сделать государственную защиту людей доступной и быстрой;

7) ввести законом практику распределения дел между судьями на основе случайных методик (жребием, компьютером), отстранив председателя суда от этой обязанности;

8) разработать типовые проекты судебных зданий, залов судебных заседаний, которые обеспечивали бы достойные условия работы в судах судей, присяжных заседателей (благо, введение судов присяжных отложили еще на год), прокуроров, адвокатов, представителей сторон, изоляцию ожидающих допроса свидетелей, а также других участников процесса и начать поэтапное строительство типовых зданий по регионам;

9) необходимо отойти от советского принципа образования судов на основе административно-территориального деления (районные, городские и областные суды) и перейти к созданию судебных округов таким образом, чтобы они не совпадали с административно-территориальным делением: например, в малонаселенных районах Нарынской и Таласской областей можно было бы создать один суд первой инстанции для двух-трех районов; по одному апелляционному суду и кассационному суду для восточной зоны (Нарынская и Иссыкульская область), северной зоны (Чуйская и Таласская области) и т.д. (подготовительные работы могут занять как минимум 3-4 года, следовательно, переход к судебным округам можно было бы осуществить начиная с 2015-2016 года);

10) учредить административные суды, суды по делам несовершеннолетних (ювенальные суды) и суды по трудовым делам в качестве самостоятельных подсистем судебной системы и соответственно изменить в связи с этим нововведением компетенцию существующих судов;

11) возродить институт народных заседателей, предусмотрев их участие в судах первой инстанции и в апелляционной инстанции (при этом кадровое обеспечение не должно вызывать проблем, поскольку в настоящее время вузы готовят достаточное количество выпускников с юридическим образованием);

12) предусмотреть включение судов аксакалов в судебную систему, с передачей к их подсудности отдельных категорий гражданских и уголовных дел, тем самым разгружая районные и городские суды в отдельных регионах страны от несметного количества дел по взысканиям задолженностей за коммунальные услуги, бракоразводные дела и т.п.;

13) поощрять аккредитацию при судах и правоохранительных органах представителей общественности, оказывающих сторонам помощь в мирном разрешении конфликта: медиаторов, оценщиков исков, а также специалистов, способных выступить в роли третейских судей; рассматривать примирительные договоры и отчеты социальных работников об условиях жизни и воспитания несовершеннолетних обвиняемых как доказательства по уголовному делу;

14) создать при Администрации президента Кыргызской Республики учебное заведение по подготовке судейских кадров на базе Учебного центра судей и Академии управления;

15) при обсуждении кандидатуры на судейскую вакансию допускать и запрашивать в качестве характеризующего претендента материала сведения, имеющиеся у правозащитных организаций;

16) предоставить представителям правозащитных организаций право быть защитниками подозреваемых и обвиняемых, настаивающих на участии этих лиц в процессе; отказ подозреваемого и обвиняемого от защитника-адвоката не должен исключать дальнейшего участия представителей правозащитных организаций в уголовном деле;

17) внедрить многоступенчатую систему отбора претендентов на судейские должности: первая ступень - через квалификационные комиссии при областных судах; вторая ступень – через квалификационную комиссию Верховного суда; последняя ступень – через Совет по отбору судей.

Полагаю, что если государственные органы, занятые сегодня судебной реформой, вынесут концепцию судебной реформы на общественное обсуждение, заинтересованные лица смогут внести свои предложения по дальнейшему совершенствованию судебной и правоохранительной системы. Судебная реформа должна стать общим делом.

Вернуться на главную / Версия для печати