Анар Мусабаева «Стремление государства взять под контроль органы гражданского контроля не способствует борьбе против коррупции»

 25.01.2012

«У лидеров страны есть выбор: проявить политическую волю и начать реальную борьбу с коррупцией в институтах власти или провоцировать кризисы и радикализацию общества», - отметила в своей статье, написанной специально для Института общественной политики, политический аналитик Анар Мусабаева.

В одной  из недавних статей автора об общественно-наблюдательных советах поднимались некоторые концептуальные и практические вопросы гражданского контроля, его форм и инструментов[1]. Данная статья продолжает начатое обсуждение, поскольку вопросы коррупции, безответственности органов  государственной власти, недостатка прозрачности в системе госуправления остаются очень актуальными.

Изменившаяся конфигурация власти в связи с избранием нового президента страны не снимает с повестки дня злободневные проблемы государства, в числе  которых – огромный уровень коррупции. Какие реальные шаги будут предприниматься руководителями страны в борьбе против коррупции, еще предстоит увидеть. Но, независимо от этого, перед обществом стоит задача кропотливой, систематической работы  по контролю за деятельностью  публичных институтов власти и  их должностных лиц. Эта работа имеет множество вызовов и издержек, но пока борьба против коррупции со стороны граждан не приобретет массового и систематического характера, значительного  антикоррупционного эффекта можно не ожидать.

С обретением независимости мы только и слышали о борьбе против коррупции. Все лидеры страны предлагали разные инициативы, призванные побороть или снизить коррупцию во власти, с помощью донорских денег выпускались разные «документы», в том числе и Государственная стратегия борьбы в с коррупцией в КР (2005), в стране то создавались, то расформировывались разные антикоррупционные органы. Результатов от таких «усилий» было мало, появлялись  все новые формы и проявления коррупции как на системном, так и на бытовом уровне. Коррупция насквозь опутала судебную систему и правоохранительные органы, то есть «святая святых» с точки зрения верховенства  права и закона.

Наблюдается  рост толерантности к коррупции  среди подавляющей части населения. Бытовая коррупция стала восприниматься гражданами естественно, обыденно, как неизбежное зло. На словах осуждая коррупцию, рядовой гражданин, тем не менее, так или иначе, в ней участвует.

Но, когда коррупция  приобретала огромный размах, становилась откровенной и циничной, задевала коллективные права граждан, жизнь которых становилась неизмеримо тяжелее из-за проявлений коррупции, имели место массовые возмущения и протесты. 

Но, как показывает наш опыт, периодические радикальные методы борьбы с коррупцией не приносят долгосрочного эффекта. Чтобы сохранить государственные устои, общество должно осуществлять постоянный и систематический контроль над органами власти, реализовывая   свое право как суверена и источника власти.

Гражданский контроль и его цели

Общество делает обществом  комплекс социальных норм, институтов и ценностей. Среди всех прочих  социальных норм нормы права занимают особое место. Правовые нормы регулируют поведение всех членов общества и, в отличие от других норм, носят обязательный характер, в том числе и для государственной власти. Как публичные институты власти соблюдают нормативно-правовые стандарты в сфере государственного управления? В этом вопросе заключается смысл гражданского контроля. Проще говоря, гражданский контроль – это «слежение» за соответствием функционирования государственных органов нормам права.  

Тема гражданского контроля, как было отмечено выше, в той или форме обсуждалась всегда. В 20 веке общественные дискуссии вокруг темы гражданского контроля характеризовались бурными спорами о  нужности, целях, методах, что отражалось в наличии разных  подходов. Существовали подходы, рассматривавшие гражданский контроль  как функцию, делегированную гражданами профессиональным сообществам, прежде всего юристам и журналистам, задача которых заключалась в защите интересов и прав обычных граждан, донесении сути важных социальных проблем на понятном языке, в отслеживании исполнения законов, законодательной практики. Другие подходы ратовали за то, чтобы не только профессионалы, но и обычные граждане  контролировали власть через разные инструменты, и выступали за гражданский контроль как институт формирования гражданственности. Были, разумеется, и подходы, рассматривавшие гражданский контроль как ненужное явление  в публичной политике и базировавшиеся на аргументах о том,  что в демократическом обществе государственная служба  находится под адекватным контролем, встроенном в политико-правовое устройство, а излишний контроль  только мешает эффективности осуществления функций  государственными органами. 

Позже все эти дискуссии привели к пониманию важности и необходимости вовлечения граждан в процесс принятия решений, их реализации и контроля. В настоящее время  дискуссии касаются, в основном,  форм  и методов гражданского контроля, критериев оценки эффективности гражданского контроля и его различных форм. Но никто не подвергает сомнению необходимость гражданского контроля над деятельностью государственных органов.

Что же такое гражданский контроль?

Профессор Государственного университета - Высшей школы экономики Ю.А.Нисневич считает  гражданский контроль одной из ключевых функций гражданского общества и ключевым механизмом противодействия и подавления коррупции.

«Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции, прежде всего, в сфере государственного и муниципального управления включает последовательность действий, осуществляемых гражданами и их автономными объединениями с целью предотвращения возможностей и устранения условий, способствующих возникновению коррупционных отношений, выявления и пресечения фактов коррупции»[2].

Чаще всего гражданский контроль ассоциируется  с такой функцией государства, как функция исполнения законов, следование государственных органов правовым нормам. Причем исполнение закона не должно рассматриваться как самоцель, а  лишь как средство обеспечения прав граждан.

Поэтому целью общественного контроля  является мониторинг соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан государственными органами в процессе осуществления государственной деятельности. В этом смысле органы общественного контроля должны играть роль адвокатов граждан.

Органы общественного контроля  теряют свою сущность, когда они пытаются выступать адвокатами власти  перед населением. В задачи гражданского контроля может входить  разъяснение для населения позиции государства в том или ином вопросе, затрагивающем интересы, права и свободы граждан. Но в задачи органов гражданского контроля ни в коем случае не входит продвижение позиции государственных структур, будь то  «по просьбе» знакомого чиновника или  по незнанию сути существующей проблемы. В противном случае всегда есть вероятность риска оказаться вовлеченным в коррупционные сети и схемы, существующие  в государственных структурах. Другой вопрос, если  представители органов гражданского контроля  занимаются «адвокацией»  власти вполне сознательно.

Институты общественного контроля по определению должны иметь своей целью повышение прозрачности, подотчетности гражданскому обществу органов управления и их должностных лиц, эффективности использования финансовых средств, включая бюджетные и заемные.

Особенности органов общественного  контроля следующие:

- органы не обладают государственно-властными полномочиями и призваны контролировать  степень учета  мнения граждан при принятии органами власти  управленческих решений;

- орган общественного контроля действует в интересах населения, в целях защиты прав человека и гражданина от принятия решений, ухудшающих  положение граждан. Контроль осуществляется от имени общественности и граждан;

- граждане, входящие в орган общественного контроля при органах государственной власти, не несут ответственности за принимаемые органом власти решений.

Субъекты, институты, механизмы гражданского контроля

Объектами гражданского контроля являются  органы государственного и муниципального управления. Иногда применяют расширенное понимание объектов гражданского контроля, включающее все публичные институты власти, а также предприятия с государственной формой собственности, транснациональные корпорации и др.

Субъектами  же  являются граждане, их объединения, институционализированные органы гражданского контроля при публичных институтах власти. Большое значение в реализации гражданского контроля  в демократических обществах имеют независимые аналитические центры (think tanks), а также независимые СМИ.

Как типизировать формы гражданского контроля? Можно ли  установить какую-то единую форму гражданского контроля?

Как показывает исторический опыт разных государств, невозможно, да и нерационально  формально устанавливать какую-то одну форму гражданского контроля. Форма гражданского контроля зависит от сферы,  которой он касается и в которой осуществляется.  Например, логично ожидать, что  формы гражданского контроля в социальной сфере будут отличаться от контроля над судебной системой или органами безопасности.

Каждая отрасль управления требует наличия конкретных и самостоятельных механизмов  общественного контроля. Специфичность  механизма будет зависеть от направления деятельности, от задач, поставленных перед государственным органом, уровня ответственности за охрану и защиту  прав и свобод человека.

Спрос на ту или иную форму гражданского контроля порождается (формируется) разными группами интересов. Наличие разных групп интересов  служит  гарантией плюрализма мнений в отношении деятельности и действий  властных структур и людей во власти.

По месту в процессе управления контроль может быть превентивным, текущим (оперативным), последующим (проверка исполнения).

Институционально гражданский контроль  имеет различные формы проявления. В странах СНГ к формализованным органам гражданского контроля относятся общественные палаты, разные виды общественных советов при центральных или региональных органах власти, молодежные парламенты, научно-консультативные или экспертные советы, советы старейшин. Комиссии, в которых наряду  с государственными служащими участвуют независимые эксперты, можно также отнести к формам гражданского контроля. Это комиссии по проведению аттестации госслужащих, конкурсные комиссии на замещение должностей государственных служащих.

Механизмов реализации гражданского контроля  также существует множество. Существуют разные подходы к типизации  органов и механизмов гражданского контроля. Наиболее общая типология механизмов включает  в себя: 1) правовые механизмы (реализацию конституционных прав на доступ к информации,  обращение в государственные органы), 2) механизмы общественного мнения.

Исследователи  темы гражданского контроля говорят также о прямых способах  гражданского (общественного)  контроля. К  их числу относятся журналистские расследования,  участие граждан в управлении  делами общества через органы местного самоуправления, в том числе участие в  формировании и контроле над исполнением местного бюджета, народные законодательные инициативы, контроль судебной системы через суды присяжных, участие в публичных обсуждениях проектов законов или важных государственных программ. 

Большинство   исследователей выделяют следующие конкретные виды механизмов гражданского контроля:

- систематический мониторинг деятельности государственных органов в целом или по специфическим направлениям или проблемам, касающимся законных прав и интересов граждан, а также публичное распространение информации;

- публичные слушания подготавливаемых решений, государственных программ;

- участие в бюджетных процессах на местном уровне и на уровне страны;

- участие  представителей гражданского сектора в коллегиях надзорных органов, рабочих группах по подготовке нормативных актов, политических документов, затрагивающих законные права и интересы граждан;

- создание общественных советов разного формата с участием общественности  при публичных институтах власти, в  первую очередь при исполнительных органах власти;

- внедрение механизмов оценки  уровня доверия населения к разным органам власти;

- общественная экспертиза нормативно-правовых актов и решений по социально-значимым проблемам.

Вид  общественного контроля, осуществляемый в форме научной экспертизы или исследований во многих странах Европы примерно с  конца 1970-хх гг.,  в литературе можно встретить под названием «Социальный аудит».  Подобный вид деятельности  проводится на  средства научных  и целевых фондов.

Одним из самых сложных механизмов гражданского контроля является  проведение общественной экспертизы законов и нормативных актов. Для этого требуются квалифицированные специалисты, независимые эксперты, обладающие знаниями  в соответствующей области.  Учитывая, что в Кыргызстане пул экспертов не столь значителен и часто одни и те же эксперты «используются» как властью, так и гражданскими организациями, иногда размывается  значение общественной экспертизы.  Экспертиза очень ресурсоемкий процесс, требующий вложения финансовых, человеческих и временных ресурсов. Ресурсное обеспечение общественной экспертизы является задачей самого общества, а не власти, что само по себе является трудной задачей. 

О принципах  осуществления гражданского контроля и проблеме оценки его эффективности

Формы и механизмы гражданского контроля  весьма разнообразны. Но, несмотря на разнообразие, гражданский контроль должен иметь под собой определенные принципы  осуществления и определенные  критерии оценки эффективности.

В первую очередь важны общеправовые  принципы:  верховенство Конституции, соблюдение законности, принцип гласности и публичности самих органов гражданского контроля, ориентация  на права и свободы, а также законные интересы личности.

Помимо этого, гражданский контроль  основывается на ряде специальных принципов, определяющих природу и предназначение гражданского контроля:

- Специальные принципы:

- принципы организации деятельности (добровольность участия граждан в общественном контроле, независимость членов органов общественного контроля от выдвинувших  их структур, безвозмездность);

- принципы осуществления деятельности: профессионализм и компетентность, достаточное информационное обеспечение, личное участие гражданина в работе органа контроля,  коллегиальное принятие решений, недопущение конфликта интересов в осуществлении контрольной функции представителями органа общественного контроля.

Вопрос о критериях эффективности гражданского контроля или его конкретной формы является сложным. В  Кыргызстане вопрос об эффективности созданных в 2010-2011 гг. общественно-наблюдательных советов (ОНС) обсуждался среди самих ОНС, среди общественных организаций и экспертов. Однако,  поскольку данные органы гражданского контроля находятся на этапе становления, нет устоявшегося мнения о том, какие критерии должны браться для оценки эффективности данных структур. Учитывая, что органы общественного контроля не имеют властных полномочий, имели место дискуссии о том, как добиться конкретных результатов в борьбе  с коррупцией в госорганах, с выявленными нарушениями. Члены ОНС отмечали, что руководители госорганов на запросы и обращения ОНС занимаются отписками  либо не реагируют вовсе, не работают механизмы ответственности власти.  Часть представителей ОНС не нашла другого выхода, как предложить каким-то образом встроить ОНС внутрь госорганов и наделить их властными полномочиями, говоря проще, «дать больше прав» ОНС. Надо отметить, что подобные предложения несостоятельны, так как встроенность в структуру госоргана подвергает сомнению саму сущность гражданского контроля.

Если рассматривать органы гражданского контроля как антикоррупционный механизм, то критерием эффективности  должны служить практические результаты, достигнутые контрольными органами. При выявлении органами гражданского контроля  по результатам своего мониторинга и общественной экспертизы фактов коррупции и предоставлении информации по ним власти и общественности уполномоченные органы государственной власти должны проводить проверки указанных событий и фактов. Если коррупционные факты и действия подтверждаются, лица, причастные к коррупции,  должны привлекаться к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством страны, а должностные лица устраняться от должности добровольно или принудительно. Важно также, чтобы были ликвидированы условия и обстоятельства, способствовавшие коррупции в органах власти.

Чтобы гражданский контроль против коррупции в госорганах был эффективен, нужна та самая пресловутая политическая воля высшего руководства страны, о которой все устали говорить, нужны эффективные правоохранительные органы, органы прокуратуры и система правосудия, выполняющая  свои функции.

Как бы замечательно  ни работали механизмы гражданского контроля, это автоматически не делает государство ответственным и подотчетным. Гражданский контроль  может выявить и показать, где есть нарушения законов и норм. Однако, если  законом не устанавливается ответственность  за коррупционные действия или если закон не исполняется, об эффективности не может быть  и речи.

Гражданский контроль и его эффективность нужно рассматривать в общем политико-правовом контексте. Существует зависимость между тем, насколько эффективно государство выполняет свои функции, и степенью активности  граждан в стремлении контролировать власть.

В современных государствах существуют системы государственно-политических и общественно-политических форм (видов) контроля над исполнительной ветвью власти. К государственно-политическим видам контроля в первую очередь относятся механизмы, заложенные в принципе разделения властей, другими словами – президентский контроль, парламентский контроль, судебный контроль. К общественно-политическим видам контроля относят контроль со стороны института по правам человека (омбудсмены), партийный контроль со стороны политической оппозиции, медиаконтроль, а также контроль со стороны общественно-политических институтов консультирования и экспертизы. Помимо  форм внешнего контроля, существуют внутриведомственные институциональные механизмы контроля. 

Чем лучше развиты упомянутые механизмы государственного и общественно-политического контроля, чем они эффективнее работают, тем меньше тенденций  к расширению форм гражданского (общественного контроля) над деятельностью органов власти.

Излишне говорить о том, что в условиях Кыргызстана все эти механизмы, которые  формально существуют, на самом деле не работают. Судебная система и правоохранительные органы, которые призваны играть важную антикоррупционную роль, сами погрязли в коррупции и не пользуются доверием у граждан. Парламентские институты контроля также недостаточно эффективны, поскольку,  как и в предыдущем примере, не демонстрируют отсутствие коррупции в «собственном доме». Складывается ситуация, когда население страны не проявляет доверия ни к одной ветви власти, что делает тему гражданского контроля, в том числе и в судебной системе, весьма актуальной и практически неизбежной.

Обсуждая тему эффективности гражданского контроля в Кыргызстане, важно уделять внимание таким вопросам, как специфика  гражданского контроля в стране, в которой не до конца простроены институты государственного управления.  Казалось бы, мы имеем почти перманентную административную реформу, осуществляемую в стране с момента получения независимости, периодические «упражнения» по «оптимизации» функций органов исполнительной власти, борьбу против коррупции во власти. Тем не менее, дискуссии о разграничении видов государственных функции не завершены, о чем  свидетельствуют обсуждаемые в последнее время вопросы о государственных услугах. Эти вопросы обсуждались также в связи с дискуссиями о том, должно ли входить  в задачи общественных советов наблюдение за качеством оказания госуслуг населению, и если да, то каким образом это делать.

Проблема  соблюдения существующих законов (enforcement) сводит на нет позитивы от присутствия  в стране достаточной нормативной базы, гарантирующей через саму Конституцию и другие законы права граждан на  доступ к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления, права на участие в обсуждении местного и государственного бюджетов. По сути ничего не решает наличие закона об административных процедурах, регламентирующего все обращения граждан в госорганы, кроме тех, которые рассматриваются в порядке уголовного судопроизводства.

Несмотря на существующие законы, регламентирующие право граждан на общественный контроль органов власти, остается проблема применения и соблюдения законов. Существуют также вопросы актуализации существующего законодательства.

С другой стороны, гражданский контроль может быть эффективным только тогда, когда он ведется компетентно и автономно от власти. Стремление государства взять под контроль органы гражданского контроля не способствует  борьбе против коррупции и выхолащивает суть  контрольной функции гражданского общества. Мы имеем множество примеров из своей  новейшей истории, когда  создание разных «органов общественного контроля» по инициативе власти оказывалось просто имитацией, не приводившей к каким-то практическим результатам. Поэтому все совещательные структуры, созданные при президенте Акаеве, а затем при президенте Бакиеве,  бесславно канули в лету, не оставив для истории успешные примеры  способности общества призвать к ответственности власть, потребовать от нее отчета. Государственная власть  просто ставила создаваемые по своей же инициативе разные совещательные органы, курултаи и общественные площадки под свой административный контроль, препятствовала  автономной работе подобных структур и увековечивала тем самым безнаказанность коррумпированных чиновников.

Эффективность гражданского контроля над органами власти и их должностными лицами предполагает высокий уровень политической и правовой культуры граждан и сильное гражданское общество. Не только организованная часть граждан, но и рядовые граждане должны быть готовы  отстаивать свои права и законные интересы. Необходимы также независимые средства массовой информации, журналисты, способные  вести журналистские расследования и информирующие граждан о нарушениях  прав и законных интересов граждан.  Пока  у нас нет высокого уровня правовой и политической культуры, а  реальность  зачастую заставляет журналистов воздерживаться от ведения журналистских расследований из боязни за свою безопасность  и безопасность своих близких. 

Выводы:

- Представителям власти, всех ее ветвей, важно понимать, что отчуждение населения от власти ведет к обострению социальных конфликтов. Проблему можно решить только эффективной обратной связью с населением, с группами граждан, имеющими осознанные и оформившиеся интересы, расширением непосредственного участия граждан  в принятии решений через различные механизмы. А важным элементом участия является гражданский контроль. При существующих изъянах  представительной демократии в Кыргызстане гражданский контроль является институтом стабилизации социума, поскольку  позволяет частично решать проблему представительства интересов граждан.

- У лидеров страны есть выбор: проявить политическую волю и начать реальную борьбу с коррупцией в институтах власти или провоцировать кризисы и радикализацию общества. Важными шагами могут стать усилия по реформированию судебной системы, прокуратуры и правоохранительных органов, а также  работы над внедрением разных форм регулярной отчетности органов власти перед гражданами, повышения прозрачности деятельности через максимальную информационную открытость. 

- Роль государства в процессах становления института общественного контроля должна быть не более чем вспомогательной. Поскольку государственная власть является объектом общественного контроля, ее активное вовлечение в процесс  может вносить элемент субъективизма. Чрезмерное вмешательство государства через административные механизмы может разрушить самоорганизационную основу  общественного контроля.

- Гражданским организациям и отдельным гражданам, берущим на себя роль  органов гражданского контроля, необходимо  осознавать, что общественный контроль реализуется  в рамках существующей политико-правовой системы, и он должен разрешать  проблемы, возникшие между государством и гражданами законными методами, через законные каналы взаимодействия.  Гражданский контроль должен опираться на достоверные данные и доказательства. 

- Эффект гражданского контроля может увеличиться, если  использовать  совокупность различных механизмов. Выбор конкретных механизмов и стратегий зависит от конкретной задачи и ситуации, но для осуществления гражданского контроля важно использовать все возможные  доступные правовые технологии, а также научные данные, новые информационные технологии.

- Гражданским организациям, вовлеченным  в разные формы общественного контроля,  также важно ориентироваться на независимость от власти  и выступать примером открытости и прозрачности, публичной подотчетности, создать возможности доступа к ним для граждан, желающих участвовать в гражданском контроле для защиты собственных прав или прав других. Необходимо понимать, что гражданский контроль может быть эффективным только тогда, когда он находит поддержку у широких масс населения.

Вернуться на главную / Версия для печати