Представители госструктур о роли МСУ в предотвращении конфликтов

 13.02.2012

Представители госструктур  поделились своим мнением с IPP о нынешнем состоянии местного самоуправления и его роли в предотвращении конфликтов.

Болотбек Асанакунов, заведующий сектором муниципального управления отдела государственного и муниципального управления Аппарата Правительства КР, рассказал о том, в каком состоянии, на его взгляд, находится местное самоуправление на сегодняшний день: «Я считаю, что МСУ на сегодняшний день находится в переходном состоянии.  В этом году будет полностью обновляться депутатский корпус. По новому закону главы исполнительных органов власти, то есть мэры или главы айыл окмоту, будут избираться на срок полномочий депутатов местных кенешей. То есть, как только пройдут выборы депутатов, будут назначены выборы глав исполнительных органов. Повсеместные выборы депутатов местных кенешей на уровне айыла, города, района - это достаточно емкое мероприятие, потому что охватывает почти 10 тысяч депутатов местных кенешей. 

Эти полтора года были периодом, когда формировалась законодательная база, решались вопросы дальнейшего реформирования системы, это продолжается и по сей день. Заложены правовые основы, а именно приняты новые Законы “О местном самоуправлении”, “О выборах депутатов местных кенешей” и “О местных государственных администрациях” для формирования будущих представителей исполнительных органов.

Что касается расширения полномочий, то мы не можем бесконечно их расширять. Но не нужно забывать, что без денег эти полномочия невыполнимы, а механизма обеспечения этих полномочий финансами у нас еще нет. В Законе «О местном самоуправлении» это прописано, но самого механизма и правоприменительной практики еще не было, как эти полномочия должны передаваться, на основе каких документов, каких обязательств, какими финансовыми средствами должны подкрепляться, что должно повлечь за собой невыполнение этих обязательств. То есть должен быть прописан целый ряд таких норм.

В Жогорку Кенеш направлен Проект Закона “О порядке делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления”. Там все эти механизмы расписаны, я надеюсь, что закон примут в первой половине этого года и он будет подкреплен финансами. На самом деле органы местного самоуправления сейчас выполняют достаточно большой объем этих полномочий, но они не подкреплены финансами,  и эффекта от этого нет»,  - сказал Асанакунов. 

В ходе интервью Болот Асанакунов остановился на роли местного самоуправления в предотвращении и разрешении конфликтов: «Сейчас роль местного самоуправления в разрешении конфликтов преувеличена, потому что МСУ выступает как сторона конфликта, то есть оно само испытывает трудности в вопросах действия в качестве власти. МСУ нередко вступает в конфликт с государственными органами, например, айыл окмоту часто конфликтуют с Соцфондом, и даже в суде они проигрывают иски, которые наносят многомиллионные убытки.

С другой стороны, мы должны рассмотреть уже заложенный механизм реализации, потому что закладывается одно, а на деле у нас происходит совсем другое. Сейчас мы должны повысить потенциал самих органов местного самоуправления, чтобы их авторитет в обществе был достаточно весомым, чтобы с их мнением считались.

Сейчас проводится множество мероприятий в рамках деятельности международных организаций, идет процесс обучения членов местных сообществ истории конфликта, как правильно распознавать конфликты. У нас есть такая общественная организация, как Центр правовой поддержки, как раз недавно этот Центр проводил мероприятие, в котором участвовала молодежь Чуйской области и обсуждались вопросы предупреждения конфликтов. До этого мы совместно с неправительственными организациями проводили мероприятия в рамках этнического многообразия, то есть рассматривали конфликты с точки зрения этнических меньшинств.

Вообще, сотрудничество НПО-сектора с органами местного самоуправления достаточно тесное, но не везде. У нас много НПО находится внутри айыльных округов, это женсоветы, советы молодежи, комитеты молодежи, ветеранские движения, движения аксакалов, но часто они существуют только на бумаге. А если их задействовать, то это была бы мощная поддержка. Надо реанимировать эти структуры, это тоже одно из направлений работы.   

Работа по предотвращению конфликтов проводится, но пока – в рамках помощи международных организаций, их экспертов.

Однако настало время, когда нам самим надо уделять этому внимание. Мы видим, что нерешаемость вопросов на местном уровне приводит к конфликтам, которые имеют свое продолжение в Бишкеке. Нужно, чтобы при разрешении конфликтов учитывались вопросы местного значения таким образом, чтобы это было повседневной деятельностью муниципалитета. В законе у нас это не прописано, они этим и не занимаются. Хотя мы видим, что в последнее время происходит много конфликтов.

Сегодня мы можем говорить о том, что обучение представителей органов местного самоуправления  эффективно. Но это недостаточное количество обученных и подготовленных сотрудников  муниципалитетов. Если взять за основу то, что у нас 459 айыл окмоту, а подготовку прошли сотрудники не более 10-15, то это капля в море. Но статистики о том, применяются ли полученные знания на практике, нет, потому что мы только сейчас начали обращать внимание на эту деятельность, это не являлось вопросом и функцией местного самоуправления, в законе это не прописано, и внимания мы не уделяли, хотя события последних лет показывают, что это необходимо. 

Но у нас есть и хорошие примеры, когда такие вопросы достаточно успешно решаются. Я хотел бы в качестве примера привести Логвиненковский айыл окмоту Чуйской области. Там обсуждение вопросов межэтнического согласия, проведение различных мероприятий  стало хорошей традицией, это может быть примером того, как работает айыл окмоту с представителями национальных меньшинств.

Для того чтобы наладить работу местного самоуправления по предотвращению конфликтов, прежде всего, нам необходимо сказать о том, что предотвращение и разрешение конфликтов - это приоритетная тема, что этому вопросу необходимо уделять внимание. То есть надо озвучить, что это вопрос первостепенной важности. Самое главное, чтобы руководители понимали, что это важно.

Во-вторых, это совершенствование нормативной базы в вопросах разрешения конфликтов. То есть часть вопросов местного самоуправления должна отражать и эту сторону, потому что сейчас ее там нет.

Нужно проводить больше мероприятий по данной тематике, также есть хороший опыт работы некоторых муниципалитетов, возможно, распространять и его. Но тут нужно сказать и о роли СМИ с тем, чтобы распространять этот опыт», - сказал Асанакунов.

Абдимуталип Кочкорбаев, депутат Жогорку Кенеша, член фракции "Ата-Журт", член комитета по аграрной политике, водным ресурсам и местного самоуправления также оценил состояние местного самоуправления: «Местное самоуправление в Кыргызстане как институт управления начало развиваться с 1995 года после расформирования сельских комитетов. За 15-летний срок своего становления институт местного самоуправления по некоторым критериям стал опережать подобные институты в других странах СНГ. За эти годы мы набрали немалый опыт. 

После того, как мы перешли к такому управлению и создали айыл окмоту, мы пережили несколько этапов становления МСУ, и одним из важнейших этапов я бы назвал назначение прямых выборов глав местного самоуправления. В 2006 году мы отошли от этой практики, потому что появилась идея централизации власти, таким образом, появилась возможность влиять на местное самоуправление. Главы МСУ стали подотчетны центральной власти. Сейчас глав местного самоуправления выбирают депутаты местного кенеша. Аким имеет право освободить от должности главу айыл окмоту. Раньше только народ имел право решать этот вопрос, потому что главы айыл окмоту избирались и освобождались от должности с согласия депутатов местного кенеша, то есть акимы и губернаторы не могли прямо повлиять на глав МСУ, но имели  достаточные рычаги для контроля их деятельности. А нынешняя система выборов глав МСУ депутатами местных кенешей, на мой взгляд, более созвучна с политической ситуацией страны, так как на данный момент люди устали от выборов. Общество делится по племенным, региональным, национальным признакам, поэтому, может быть, это правильно, что глав МСУ выбирают депутаты местного кенеша.

Я считаю, что сейчас мы переживаем  упадок местного самоуправления, потому что на какое-то время мы оставили эту сферу без внимания. У нас есть Национальное агентство по делам местного самоуправления и регионального развития, которое должно было заниматься развитием местного самоуправления, но оно занималось лишь присвоением чинов и сбором информации. До 2000 года в Кыргызстане было Министерство по делам местного самоуправления и регионального развития, тогда изучался опыт других стран, искали какие-то новые пути развития. В то время начали развиваться целые школы работников МСУ, обобщался положительный опыт отдельных органов местного самоуправления по разным направлениям, проводилась определенная аналитическая работа по всей республике, одним словом, органам МСУ уделялось должное внимание. На данный момент нет органа республиканского масштаба, возглавляющего МСУ. Я считаю, что расформирование министерства – это ошибка государственного управления.

Местное самоуправление – это орган, который занимается непосредственно решением проблем местного населения. Остальные министерства, областные и районные государственные органы имеют только контролирующую, регулирующую функцию. Если государство желает всерьез заниматься решением проблем народа, то необходимо поднять статус нынешнего Национального агентства до уровня министерства, тогда органы местного самоуправления будут работать более эффективно.

Когда мы говорим о МСУ, то первый вопрос, который у нас возникает, - это вопрос четкого разграничения полномочий, у нас этого нет. Есть обязательства государства, которые выполняют органы местного самоуправления. Например, в сферах образования и здравоохранения. Государство выделяет средства только на зарплату учителям и врачам, на местах нет никакой финансовой базы для решения проблем в этих и других отраслях. К примеру, происходят аварии в отопительной системе, на линиях электропередач, а в местном бюджете на их ремонт нет средств.

У некоторых органов местного самоуправления в бюджете есть средства, а некоторые МСУ являются дотационными. На пленарном заседании я поднимал вопрос о том, что главам айыльных округов, акимам необходимы небольшие регулирующие функции. Если бы районам давали возможность  регулировать   определенную часть бюджета, то на местах в конкретных ситуациях акимы могли бы поддерживать остро нуждающиеся органы МСУ. Министерство финансов на данный момент оставляет все регулирующие функции за собой, и те айыл окмоту, у которых есть средства, будут обязаны выполнять некоторые государственные обязательства в сферах здравоохранения и образования. Сейчас у правительства такая позиция.

Я думаю, что министр финансов прав, он хочет поддержать органы местного самоуправления, министерство готово выделить МСУ по миллиону сомов на развитие производства. Также есть инициатива министра финансов выдавать семьям по 25 тысяч сомов безналогового кредита на посевные работы. Таким образом можно вывести из-за черты бедности за год около 50 семей в одном  айыл окмоту, мы должны поддерживать и развивать такие инициативы.

Центральная власть для укрепления своего влияния должна установить четкую взаимосвязь с органами местного самоуправления, потому что сейчас этой взаимосвязи между ними нет. На данный момент  центральная власть больше занимается сбором и обменом информацией. Если отдавать органам МСУ какие-то полномочия, то необходимо подкреплять их денежными средствами.

К примеру, земельно-аграрная реформа была успешна в Китае, а у нас нет, потому что мы просто раздали землю и оставили, никто этим не занимался. Крестьяне остались сами по себе, никакой поддержки со стороны государства им не оказывается, им не предоставляют семена, технику. Министерство сельского хозяйства даже не рекомендует, в какой области какую сельхозпродукцию выращивать, не занимается сбытом. Если бы Министерство сельского хозяйства рекомендовало крестьянам, где какую культуру сеять, информировало о стандартах заказчиков, то крестьянам было бы легче сбывать свою продукцию. Местное самоуправление работает отдельно, правительство отдельно. Города и села находятся в плачевном состоянии, от этого возникает недовольство.

На мой взгляд, необходимо усовершенствовать законодательную базу. Наладить связь местных органов самоуправления с центральной властью. Необходимо конкретизировать задачи местного самоуправления и подкрепить исполнение этих задач финансами. Сейчас местное самоуправление воспринимается как политический орган, хотя занимается социальными, а не политическими проблемами», - сказал Кочкорбаев.

Также Абдимуталип Кочкорбаев отметил значительную роль местного самоуправления в предотвращении конфликтов: «Безусловно, материальное положение у большинства граждан страны оставляет желать лучшего, это одна из важнейших причин, по которым возникают конфликты.

Если говорить о межэтнических конфликтах, то это не только проблема Кыргызстана, это проблема всего мира. Подобные конфликты достаточно сложно разрешать, но я думаю, что в этом случае необходимо проводить примирительные мероприятия, но не формальные, примеры которых можно увидеть по всей республике. Такие мероприятия должны проходить в виде дискуссий и  дать возможность высказываться обеим сторонам по самым острым проблемам, из-за которых возникает конфликт. Только тогда от них будет эффект.

Если говорить о неправительственном секторе, у местного самоуправления достаточно крепкая связь с НПО.

Неправительственные организации также работают над предотвращением конфликтов. Вообще, как институт НПО в Кыргызстане процветают, по темпам развития неправительственного сектора мы опережаем все страны СНГ. Есть некоторые сельские управы, которые встали на ноги благодаря неправительственным организациям. Хотя НПО тоже разные, некоторые оказывают большую помощь, выполняют организаторскую работу, есть и такие, которые неблагоприятно влияют на местное самоуправление. К примеру, митинги – это тоже влияние НПО.

Что касается муниципальной милиции. Она должна помогать органам местного самоуправления в предотвращении конфликтов. У нас есть такое представление, чтобы участковые милиционеры были в штатном расписании органов местного самоуправления.

К примеру, в Америке есть такая должность – шериф, он имеет право доводить дело до суда. В Кыргызстане участковый подобного права не имеет. Он имеет право только задержать преступника и передать его следователям. А следователи не знают людей, которые совершили преступление. Мы должны дать участковым в распоряжение определенные статьи уголовного кодекса, чтобы они могли разбираться с некоторыми бытовыми нарушениями сразу в органах местного самоуправления. Ведь только органы местного самоуправления имеют четкое представление о каждом местном жителе, они  могут делать выводы о том, случайное это преступление или предумышленное. Постепенно мы должны перейти к такому институту, его необходимо формировать на местах»,  - отметил Кочкорбаев.

Бахтияржан Фаттахов, председатель ОФ «Развитие местного самоуправления», экс-директор Национального агентства Кыргызской Республики по делам местного самоуправления, поделился своим мнением о состоянии МСУ: «Во-первых, давайте определим, правильно ли была проведена реформа по части развития местного самоуправления? Конкретный ответ: да, правильно, потому что наша реформа соответствует опыту других стран. Существует такой документ: Европейская хартия о местном самоуправлении. Мы не ратифицировали данный документ, потому что не являемся членами Европейского Союза, но в вопросах развития  местного самоуправления ориентируемся именно на него. В нем прописаны 14 основных моментов, которые должны соблюдать страны Евросоюза при развитии местного самоуправления, в Кыргызстане местное самоуправление по десяти направлениям соответствует данному документу.  

Также существует Декларация стран СНГ по развитию МСУ. Кыргызстан опередил многие страны в этом направлении, потому что местное самоуправление - это и есть демократизация общества. Раз мы строим демократическое государство, однозначно мы должны развивать МСУ. Местное самоуправление – это когда местное сообщество берет в свои руки решение вопросов. В результате мы получаем прозрачность и повышение качества услуг. Народ сам может контролировать, улучшать качество услуг. Это положительные моменты.

В 2002 году была принята Национальная стратегия ”Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления”. Для реализации данного указа правительством республики было принято три постановления, рассчитанных на три этапа развития МСУ, последний из которых закончился в 2010 году.

Мы проводили постоянный мониторинг, отчитывались перед правительством, поэтому я могу сказать, что основные вопросы, намеченные в 2002 году, в целом выполнены. Можно сказать, что этот стратегический документ на 99 процентов реализован. Мы достигли определенных результатов, к примеру,  у нас имеется законодательная база, своя муниципальная система, муниципальная служба, муниципальная собственность.

Имея определенный опыт в развитии системы местного самоуправления, необходимо рассмотреть проблемы, существующие в этой системе.

На мой взгляд, на сегодняшний день в системе местного самоуправления имеются три крупные проблемы.

Первая – до сегодняшнего дня мы не добились четкого разграничения функций и полномочий между центральной властью и местным самоуправлением. Отраслевые законы противоречат Конституции и последнему Закону “О местном самоуправлении”, то есть необходимо привести эти законы в соответствие с требованиями Конституции и Законом “О местном самоуправлении”. Первый шаг сделан. Раньше был один Закон “О местном самоуправлении и местной государственной администрации”, мы его разделили на два независимых закона. Таким образом, мы не допускаем дублирования, параллелизма. Необходимо, чтобы народ знал, с кого за что спросить.

Вторая проблема – четкое разграничение полномочий невозможно осуществить без профессиональных кадров. К сожалению, уровень муниципальной службы не соответствует требованиям сегодняшнего дня, надо заниматься системной работой по повышению уровня квалификации муниципальных служащих, то есть подготовкой, переподготовкой, дистанционным обучением, созданием учебных центров, разработкой тренинговых материалов, обучением депутатов местных кенешей. Определенная работа до сегодняшнего дня сделана, но ее надо улучшить и продолжить.

Третья проблема – это административно-территориальная реформа. Мы до сих пор находимся в четырехуровневом управлении. Некоторые страны бывшего СССР добились лучшего результата, когда перешли на трехуровневое управление: центр - село, город, между ними одно промежуточное звено, а у нас область – район, то есть два звена. Давно пора  менять административно-территориальное устройство республики.

К трехуровневому управлению нужно переходить постепенно через многосторонний анализ, изучение традиций, истории развития этого региона. Можно было бы создать 17-18 округов посредством реализации политики регионального развития.

Но главная надежда на местное сообщество, надо заниматься местными лидерами, надо как-то помочь им, чтобы местные сообщества развивались. Например, в 150 селах мы изучили мнение наших граждан на предмет того, насколько они удовлетворены услугами, которые получают в той же системе образования, системе здравоохранения, по части обеспечения населения поливной, питьевой водой, по части содержания улиц в населенных пунктах, благоустройству территорий. Мы получили определенное мнение, соответственно, при совершенствовании системы МСУ необходимо учитывать мнение нашего населения. Сегодня необходимо отдельно заниматься каждым населенным пунктом.

У меня совместно с министром финансов возникла идея о необходимости развития микрокредитных компаний, рассчитанных на развитие местной экономики. Есть определенная методика, разработанная нами, по части развития местной экономики. Если мы создадим рабочие места, поднимем местную экономику, соответственно, местный бюджет будет пополняться, и проблемы социального характера будут решаться лучше.

Некоторым людям необходимо открыть Конституцию и  понять, что такое местное самоуправление. Местное самоуправление не является продолжением государственной власти, это народная власть, которая имеет конституционную основу. В первой же статье Конституции сказано, что народ как источник власти осуществляет ее через систему государственного управления и систему местного самоуправления. Поэтому я считаю, что местному самоуправлению  необходимо определиться со своим положением в обществе, объединиться в союз по-настоящему, сегодня уже имеется формальный Союз муниципалитетов. Люди, которые занимались этим союзом, коммерциализировали многие вопросы, не защищали интересы местного самоуправления, поэтому сегодня надо усилить Ассоциацию муниципалитетов Кыргызской Республики. Она должна стать партнером правительства, и решения по всем вопросам должны приниматься на равных. Если мы этого не добьемся, правительство всегда будет присваивать положительные моменты, а в негативных моментах обвинять местное самоуправление.

Сегодня все министры самую ответственную часть своей работы перекладывают на органы местного самоуправления, тем самым нарушая конституционные требования. Да, можно делегировать определенные полномочия, но надо выделять соответствующие ресурсы, к сожалению, эти ресурсы не выделяются, таким образом, авторитет власти падает. Поэтому должны быть партнерские взаимоотношения. 

Я бы призвал местное самоуправление пойти на соглашение с правительством. В свое время профсоюзы, бизнесмены составляли определенное соглашение с правительством. Сегодня местное самоуправление должно поступить так же.

Я назвал вам проблемы, соответственно, эти проблемы должны быть предметом обсуждения. Мы в свое время разработали дальнейшую стратегию развития местного самоуправления. Правительство должно иметь свою программу. Но я думаю, что было бы лучше, если бы проблемами местного самоуправления занималась какая-либо структура при президенте, независимая от правительства. Только тогда местное самоуправление в Кыргызстане будет дальше развиваться. Если структуры при правительстве будут заниматься проблемами местного самоуправления, то это будет не совсем правильно.

Международная практика показывает, что те страны, которые  управляли местным самоуправлением через правительственные структуры, допускали ошибки, поэтому в нашей структуре власти местное самоуправление должно быть при  президенте. В свое время была допущена ошибка, когда местное самоуправление было передано в ведение правительства, поэтому органы местного самоуправления должны быть переданы в ведение  президентских структур. Но обязательно необходимо иметь конкретный план дальнейшей децентрализации, потому что надо строить новые межбюджетные отношения, улучшить муниципальные службы, приравнять их статус к государственной службе.

В такой стране, как Кыргызстан, лучше не разделять эти структуры на государственную и муниципальную службу, надо назвать государственно-гражданской службой и их объединить, потому что опыт других стран показывает, что в таких маленьких странах, как наша, лучше  иметь единую систему управления. Получается, что у нас для государственных служащих одни правила игры, для муниципальных служащих - совершенно другие.

На сегодняшний день мы должны как-то улучшить материальную базу местного самоуправления. Для того чтобы улучшить состояние населенных пунктов, необходима коммунальная техника. Почему правительство не занимается коммунальным хозяйством? Зарубежный опыт показывает, что проблемы появляются в тех странах, где забывают о коммунальном хозяйстве. Правила проживания  выявляют общие проблемы: содержание дорог, освещение территории, содержание кладбищ, ритуальные услуги, обслуживание очистных сооружений, а этим необходимо заниматься. Сегодня, занимаясь проектом “Таза суу”, мы обеспечили чистой водой только одну третью часть населенных пунктов, то есть 600 сел из 1200. Правительство не должно уходить от этих проблем».

Также Бахтияржан Фаттахов затронул тему конфликтов и роль местного самоуправления в их предотвращении: «Конфликты имеют разную природу, к примеру, региональный, межнациональный, экономический конфликты. В первую очередь, необходимо разобраться, о каком конфликте пойдет речь. В то же время в предотвращении этих конфликтов необходимо определить место и роль органов МСУ. Если взять межнациональные конфликты, то национальные меньшинства, которые проживают компактно, должны образовать свои этнические советы при органах местного самоуправления. Этнические советы должны участвовать  в повседневной жизни местного сообщества, и тогда это национальное меньшинство будет интегрировано в общество. Национальные культурные центры не должны организовывать свою деятельность только в рамках Ассамблеи народа Кыргызстана - это верхушка проблемы, показные моменты.  В повседневной жизни люди живут в населенных пунктах, поэтому они должны объединяться в этнические советы, которые  имеют возможность давать советы  руководителям органов МСУ. Только тогда появится единый кыргызский народ.

Экономические проблемы. Каждый орган МСУ должен знать свою экономическую базу, например, проблемы пастбищ, проблемы обеспечения населения. Есть определенный опыт и практика совместного управления пастбищами, уже накопившийся в Кыргызстане, это пастбищные комитеты, совместное управление водными ресурсами, которое организовано на местах.

Для того чтобы предотвратить конфликты, общественные институты должны быть хорошо сформированы, они должны реально действовать. Суды аксакалов, женские комитеты, молодежные комитеты дают возможность заниматься профилактикой, а не устранением последствий конфликтов.

Региональные конфликты. Необходимо предварительно заниматься проблемами приграничного сотрудничества. Органы МСУ, которые находятся на границе, должны сотрудничать с соответствующими населенными пунктами, органами местного самоуправления других стран,  налаживать связи с побратимами городами и селами. 

Необходимо все конфликты решать совместно, тогда этим конфликтам может быть создана какая-то преграда. Как говорится: “Лучше заниматься терапией, нежели хирургией”.  

Для того чтобы сегодня предотвратить конфликты, необходимо обеспечить представительство этносов при соответствующих органах местного самоуправления, то есть при местных кенешах. Пусть представители этносов будут депутатами местных кенешей, пусть  они принимают активное участие в решении проблем местного характера. Все этносы должны участвовать в работе представительных органов»,  - заключил Бахтияржан Фаттахов.

Материал подготовили Татьяна Вихарева и Анна Капушенко

Вернуться на главную / Версия для печати