Стенограмма открытой лекции: Гиа Нодиа: Добросовестное управление: опыт Грузии

 15.04.2012

5 апреля в Институте общественной политики прошла открытая лекция Гиа Нодиа на тему: «Добросовестное управление: опыт Грузии».

Спикер: Гиа Нодиа, директор Международной школы кавказских исследований 

Модератор: Мээрим Шамудинова, Институт общественной политики

Участники:

Асель Абасбекова, студентка КРСУ
Карлыгач Абдыкадырова, магистрант АУПКР
Улан Абдрахманов, представитель партии «Алаш-Ордо»
Сыргагуль Адигинеева, магистрант АУПКР
Раннат Айталиева, аспирант КРСУ
Залкар Акимов, магистрант АУПКР
Нургуль Акимова, студентка РУДН
Назгуль Акматова, студентка КНУ
Камила Алишева, магистрант АУПКР
Жибек Алыкулова, магистрант АУПКР
Бактыяр Асанов, студент КНУ
Уларбек Бакырдинов, представитель партии «Алаш-Ордо»         
Ширин Бакытова, студентка КГЮА
Адилет Балтабаев, магистрант АУПКР
Чубак Бойконов, исполнительный директор Фонда развития и партнерства
Кубанычбек Борбиев, член молодежного крыла ПП «Республика»
Камбарбек Букаев, студент КГЮА
Андрей Буцман, старший программный ассистент отдела по военно-политическим вопросам Центра ОБСЕ в Бишкеке
Асель Джаныгулова, магистрант АУПКР
Каныбек Дюшебеков, магистрант АУПКР
Элина Жакыпова, студентка КНУ             
Мунарбек Замирбек уулу, магистрант АУПКР
Эльгиза Зияева, магистрант АУПКР
Ибраим кызы Назира, студентка КНУ
Азат Ишмухамедов, программный ассистент военно-политического отдела Центра ОБСЕ в Бишкеке
Урмат Каныбеков, студент КГЮА
Рита Карасартова, председатель ОО «Институт общественного анализа»
Жамиля Карымбаева, студентка КТУ «Манас»
Ильгиз Качкынбаев, студент КРСУ
Алмазбек Кашкаралиев, начальник юридического отдела ПУ «Бишкекводоканал»
Кадыралы Конкобаев, профессор КТУ «Манас»
Бектурсун Молдоканов, студент КГЮА
Нурипа Муканова, генеральный секретарь Антикоррупционного Делового Совета КР (АДС КР)
Салих Мурзаев, преподаватель АУПКР
Анар Мусабаева, политический аналитик
Самаган Нургазиев, житель г.Джалал-Абад
Гульнара Орозова, юрист
Эдиль Осмонбетов, независимый эксперт
Олег Порваткин, юрист ОФ «Кыргыз Нуру»
Рано Разаматова, директор Агентства по развитию местного самоуправления
Эсен Рысбеков, представитель Центральноазиатского института свободного рынка (CAFMI)
Улан Рыскелдиев, председатель Наблюдательного совета Фонда «Сорос-Кыргызстан»
Альбина Садабаева, студентка КРСУ
Жылдыз Садыкова, консультант депутата ЖК КР
Ишенбек Садыков, президент Центра электронного управления, член ОНС Государственного агентства связи (ГАС)
Нурлан Садыков, директор Института конституционной политики
Бакыт Сатыбеков, директор Кыргызского филиала Регионального экологического центра Центральной Азии (РЭЦЦА)
Нурдин Сманалиев, студент университета «Ататюрк-Алатоо»
Перизат Ташиева, студентка КРСУ
Надежда Таткало, студентка КРСУ
Гульбарчын Тилембаева, студентка КТУ «Манас»
Алима Токмергенова, студентка КРСУ
Бегимай Тоялиева, студентка КНУ
Айкол Турганбаева, магистрант АУПКР
Айнура Уметова, независимый эксперт
Эльмира Хасанова, студентка Новосибирского университета потребительской кооперации
Чинара Эсенгул, преподаватель КНУ
Уланбек Эшимбаев, магистрант АУПКР 

СМИ:

Каныкей Бакашова, «Биринчи радио»
Илларион Звягинцев, Polit.kg
Адилет Макенов, Knews
Елена Машкова, газета «Финансист»
Марина Мирошник, Интернет-редакция газеты «Вечерний Бишкек»
Илья Лукаш, журналист, блоггер
Бубу Токоева, Open.kg

Гиа Нодиа: Приветствую всех. Тема моей лекции: «Борьба с коррупцией в Грузии». Эта тема важна тем, что пример Грузии считается одним из примеров успеха в борьбе с коррупцией, это пример страны, которая смогла достичь серьезного перелома. Недавно Всемирный банк опубликовал большое исследование, где считает, что пример Грузии – это пример успеха, и это достаточно важно, потому что с коррупцией борются во многих странах, но таких успешных и достаточно стойких результатов добиваются редко. Для грузинского правительства, для грузинской власти, которая пришла после «революции роз», успех в борьбе с коррупцией  является главной визитной карточкой и примером того, что Грузия смогла достичь этого успеха.

Сначала я приведу некоторые данные о том, в чем состоит этот успех и как он измеряется. Самое популярное - это данные организации Transparency International 2002 года, когда Грузия считалась одной из самых коррумпированных стран в мировом рейтинге, она занимала 124 место среди 133 стран. Если брать самые последние данные за 2011 год, то Грузия находится на 64 месте среди 183 стран, это достаточно большой скачок.

По данным Всемирного банка, из упоминаемого выше исследования,  по сравнению с постсоветскими странами Грузия уже находится принципиально в другом измерении. Ситуация лучше, чем в новых демократиях - посткоммунистических странах Восточной Европы, которые стали членами Евросоюза, но хуже, чем в старых демократиях, таких как Германия, Франция и так далее.

Что это означает на практике для рядовых граждан? Массовая коррупция,  которая раньше была нормой отношений между гражданами и государством, доведена до минимума. Проводится множество опросов. Людей часто спрашивают: сталкивались ли они с коррупцией, приходилось ли кому-то что-то платить? Один-два процента из общей массы говорят, что за последний год сталкивались или сталкиваются с коррупцией. Но это не означает, что данная тема не обсуждается.

У нас очень динамичная политическая жизнь, очень радикальная оппозиция, эта тема не только используется оппозицией, но и критиками правительства. Но когда говорят о коррупции, то имеется в виду элитная коррупция. Что есть элитная коррупция? Фактов обычно приводится мало, но факты элитной коррупции, конечно, есть,  к примеру, когда замминистра арестовывают за коррупцию, но  таких примеров, в общем-то, немного. Трудно говорить о том, что на элитном уровне коррупция имеет какой-то системный характер, но какие-то области, какие-то ведомства государства не достаточно прозрачно тратят деньги, поэтому появляются подозрения, а нет ли там чего-нибудь плохого?.

Можно ли сказать, что Грузия преодолела коррупцию? Иногда наши политики и наш президент говорят, что Грузия преодолела коррупцию, но это, конечно, преувеличение. Коррупцию, в принципе, преодолеть невозможно в том плане, чтобы ее вообще не было. Можно сказать, что корни коррупции в природе человека, всегда возникают соблазны и всегда есть возможности того, что люди могут не устоять перед этими соблазнами, когда они во власти. Но можно говорить о том, что есть возможности эти соблазны существенно уменьшить.

Никогда нельзя говорить, что коррупция – это дракон, которому отрубили голову, что этого дракона уже нет,  коррупция уничтожена на корню. Коррупция в любой момент может вернуться, потому что корни коррупции находятся в человеческой природе, никаких гарантий того, что коррупция вновь не возвратится, быть не может.

Раньше коррупция была, в общем-то, правилом, на «пирамидах коррупции» было основано функционирование государственных институтов. Чиновники не работали за зарплату, и зарплата вообще не имела особого значения для чиновников. Для  них была важна возможность работать в государственных структурах, и иметь какие-то доходы от коррупции.  Качественный скачок заключается в том, что сейчас это не так, сейчас коррупция стала исключением из правил. На данный момент, как правило, правоохранительные органы работают за зарплату, они подчиняются своему начальству, но, конечно, повторюсь полностью исключить коррупцию невозможно.

Это означает, что Грузия стала современным государством, которое способно обслуживать своих граждан, а не постсоветским полуфеодальным образованием, где фактически каждое ведомство являлось феодальной вотчиной, которое распределяло какие-то блага, и чиновники обогащались непосредственно за счет граждан через коррупционные потоки. Произошел качественный скачок, изменилась сама природа государственной власти.

Очень важен также культурный, психологический аспект этой проблемы. В Грузии и во многих странах  важным является такое представление, что коррупция – это часть культуры. В обществе бытует мнение: «Мы такими были всегда, может быть, немцы и норвежцы другие, а у нас не может быть по-другому. У нас другие отношения между людьми, у нас другая психология, другая ментальность, и поэтому без коррупции мы жить не можем». Это такой синдром неизбежности коррупции, который, в том числе, был и у нас в стране.

Многие вполне прогрессивные люди говорили: «Да, мы прогрессивные, передовые, но народ у нас такой, что коррупция всегда будет. Всякая борьба с коррупцией – это всегда манипулирование общественным мнением, политики играют в свои игры, а на самом деле борьбу с коррупцией серьезно воспринимать нельзя». Этот синдром неизбежности коррупции, когда люди думают, что не могут без этого жить,  в Грузии  преодолен. Сегодня так уже не думают, и у нас  уже есть опыт, когда мы живем без массовой коррупции.

Конечно, восемь лет, которые прошли после прихода новой власти, после «революции роз», - это не очень много, но, во всяком случае, это не так уж и мало. Мы привыкли, что новая власть, так было в Грузии и в других странах, в первую очередь провозглашает начало борьбы с коррупцией. Часто граждане относятся к этому с недоверием: пришло новое правительство, они энергичные, молодые и так далее, хотят что-то доказать, кого-то сажают, кого-то меняют, но на самом деле это нужно им для укрепления  их власти на первом этапе. Это хороший повод избавиться от политических противников, обвинить их в коррупции, но потом все вернется на круги своя.

В Грузии правительство, начав  антикоррупционную борьбу, очень последовательно продолжило эту борьбу. В определенных сферах успехи были достигнуты быстро, в некоторых сферах пришлось работать гораздо дольше, но такая устойчивость  в борьбе с коррупцией сохраняется в течение этих восьми лет. Это тоже важный психологический успех, получается, что это не кратковременная популистская кампания нового правительства, которое просто хотело утвердиться.

Я обозначу несколько компонентов достижения успеха в борьбе с коррупцией. Главное – это, конечно, политическая воля, это конкретные подходы, то есть: как именно делать, что именно делать, какие шаги предпринимать. Было предпринято много разных шагов, я не могу за одну лекцию все это рассказать, но об основных вещах я расскажу. Первое - это упорство и последовательность, то есть то, о чем я говорил, это была последовательная политика.

Второе. Важен общественный фон, то есть работа с общественным мнением, которая является для  правительства одним из важных компонентов борьбы с коррупцией.

Что касается общественного фона перед началом борьбы с коррупцией, то можно сказать, что, начиная со второй половины 90-х годов, коррупция постепенно стала доминирующей темой в общественных обсуждениях. 

В начале 90-х годов Грузия была несостоявшимся государством, фактически находилась в ситуации, приближенной к гражданской войне, тогда главной проблемой была базовая стабильность. Но в середине 90-х годов какая-то элементарная стабильность и порядок были восстановлены, во многом они были восстановлены за счет того, что правительство покупало лояльность различных групп при помощи допущения их к каким-то сферам жизни, где можно было хорошо обогащаться за счет коррупции. Начиная с этого времени, коррупция постепенно становится главной проблемой, которую обсуждает общество. Это самый главный вопрос, и в социологических опросах видно, что коррупция всегда находилась наверху как одна из главных проблем общества наряду с  экономическими проблемами, которые, конечно,  являются  важнейшими для граждан страны.

Необходимость начала борьбы с коррупцией постоянно обсуждалась и в прессе, и неправительственными организациями, и в политических кругах. В 2000 году Эдуард Шеварднадзе создал Комиссию по разработке антикоррупционной стратегии, я тоже был членом этой комиссии. В ее состав входили, в основном, члены правительства достаточно высокого ранга, но два-три человека были из неправительственных организаций, как и я. Тогда отношение к этой комиссии было скептическим.

Это скептическое отношение во многом было оправдано в том смысле, что политической воли у правительства Шеварднадзе реально не было. Многие считали, что создание комиссии было для проформы, для оттягивания времени, видимо, в какой-то степени эта оценка была правильной. Но интересным было то, насколько высока была активность общества: люди приносили достаточно громоздкие документы о том, как конкретно бороться с коррупцией, что нужно делать, какие законы, какие шаги предпринимать, то есть общество активно предлагало свои пути для решения этих проблем.

Хотя в этот период ничего достичь не удалось, но были подготовлены какие-то идеи, которые постоянно прорабатывались, в том числе и среди определенной части правительства, особенно в так называемой реформаторской части тогдашнего правительства, которая, в общем-то, и пришла к власти в результате «революции роз». Когда произошла «революция роз», какие-то готовые идеи уже были в головах, и можно было приступать к их осуществлению.

Когда мы говорим собственно о «революции роз», много об этом написано, много обсуждалось, можно сказать, что смена власти в революционном стиле - это очень сложные, многоплановые, многоаспектные события, и нельзя это сводить к какому-то одному фактору. Факт в том, что основным лозунгом тогдашней оппозиции, которая пришла к власти после революции, было: «Грузия без Шеварднадзе – Грузия без коррупции», это то, что было написано на плакатах. Имя Шеварднадзе ассоциировалось с коррупцией, новая Грузия - это была Грузия без коррупции. В повестке дня революции борьба с коррупцией – это был вопрос номер один. Это не была революция против тирании, поскольку Шеварднадзе тираном никто не считал. Это был протест против выборов, которые были украдены, но непосредственно, если говорить о более глубоком пласте, то это был протест против государства, против правительства, против чиновников, которые свое пребывание в правительстве использовали для личного обогащения, а не для того, чтобы обслуживать общество.

В этом смысле общественные предпосылки для такой широкой антикоррупционной кампании были, но, конечно, мы должны понимать, что только общественного мнения против коррупции недостаточно. Во многих странах люди очень недовольны правительством, тем, что оно коррумпировано, но одновременно существует общий фон, о котором я говорил. Да, люди с одной стороны, недовольны, но, с другой стороны, они не очень верят, что возможно изменить ситуацию в обществе. Правительство на первых порах старается что-то делать, но устойчивых результатов не достигает, так что общественный фон важен, но сам по себе недостаточен.

Что касается политической воли. Во-первых, после «революции роз» пришла новая молодая политическая элита, основные лидеры были в правительстве Шеварднадзе, но уже там они были  какой-то особой группой, которую называли «молодыми реформаторами», они уже тогда достаточно открыто противостояли старой постсоветской элите. Множество людей из неправительственных организаций после революции пришли во власть.  Кроме того были приглашены многие специалисты-грузины, которые учились и жили за рубежом, их как-то удалось привлечь. Вот эта новая элита пришла к власти. В этой группе всегда есть разногласия, но, в принципе, это достаточно консолидированная небольшая группа людей, для которых борьба с коррупцией была задачей номер один, поскольку это был главный социальный заказ, и это стало частью их  идентификации. Они говорят: «Кто мы такие? Мы те, кто борется с коррупцией».

С другой стороны, более противоречивый аспект – это концентрация усилий властных полномочий. Вот эта группа людей, группа революционных реформаторов подчинила своему контролю все аспекты государственного управления и использовала это подчинение. Это произошло не только в политической практике, но также и в конституционном плане через изменения в Конституции, которые усилили институт президента и исполнительной власти.

Воля волей, но главное, что, собственно, сделала эта власть с антикоррупционной точки зрения, прежде всего - это отказ от принципов постепенности, создания каких-то долгосрочных стратегий, планов действия на пять-семь лет и так далее, которые часто  рекомендуют международные доноры. Тут была ориентация на быстрые действия, достижение быстрых результатов и гибкость. Что-то сделали, получилось - хорошо, не получилось - делаем что-то другое. Бьем слева - не получилось, бьем справа. Такой очень быстрый, революционный метод действия.

Кроме того, антикоррупционная борьба в таких странах, где коррупция становится нормой государственного управления, не может быть чисто антикриминальной операцией, это политический вопрос, вопрос к власти, кто вообще контролирует государство?

В Грузии при Шеварднадзе организованная преступность была не просто какой-то частью общества, это были фактически какие-то группировки, которые реально воздействовали на политику, то есть они были политически значимым фактором. Без борьбы с организованной преступностью, без борьбы с воровскими авторитетами, которые во многих сферах играли главенствующую роль, успеха в борьбе с коррупцией было достичь невозможно. Это была борьба, настоящая активная борьба с организованной преступностью, которая  была понята как борьба за власть, за монополию власти со стороны гражданского управления, и разгром организованной преступности был тоже понят как приоритет, без которого достичь успехов в борьбе с коррупцией невозможно.  

Был использован метод, который можно назвать методом фронтальных атак.

Коррупция в полиции - мы концентрируем усилия на том, чтобы в корне изменить ситуацию в полиции. Я буду говорить о полиции немного подробнее. К примеру, в один день было уволено 16 тысяч полицейских, Дорожная полиция  перестала существовать как ведомство, 16 тысяч человек были выброшены на улицу,  в принципе, они и так стояли на улице, но им запретили останавливать машины. Принимались очень жесткие меры такого рода.

Кадровая революция была осуществлена в два подхода. С одной стороны, зарплаты в государственном аппарате были очень низкие, считалось, что это совсем неважно, поскольку люди все равно работают не за эту мизерную плату. Министр внутренних дел особенно не беспокоил министра финансов по поводу того, что  ему нужно повысить зарплаты сотрудникам. Кому они интересны, эти зарплаты? Тем более, что зарплата полицейского составляла 30 долларов, но они сами могли заработать намного больше.

Соответственно, без достаточно высоких зарплат в государственном секторе коррупцию победить невозможно, но само по себе повышение зарплаты не является достаточной антикоррупционной мерой, даже если платить в десять раз больше, за счет коррупции можно получать еще больше. У человека было 30 долларов, а стало 300, зачем ему зарплата, если можно заработать 3000? Само по себе повышение зарплаты не является гарантией победы над коррупцией, поэтому повышение зарплат шло параллельно, в комплексе с привлечением новых кадров. То есть фактически была радикальная замена старых кадров на новые с одновременным увеличением зарплаты.

Кроме того, было максимальное сокращение бюрократических процедур, то есть сокращение количества соблазнов. Чем больше гражданин и бюрократ соприкасаются друг с другом, тем больше возможностей для коррупции, чем меньше этих соприкосновений, тем, соответственно, меньше возможностей для коррупции.

Я помню, когда я был в комиссии, мы никак не могли посчитать, сколько у нас различных лицензий и разрешений. Всемирный Банк посчитал, как им это удалось - непонятно, но их было 909, а стало 307, то есть удалось свести до минимума роль государства, роль бюрократии. Чем меньше государство вмешивается в жизнь бизнеса или в жизнь граждан, тем меньше поводов для коррупции.

Очень важен также приоритет улучшения инфраструктуры.  В Грузии все здания полиции новые, прозрачные, что символично. Люди видят наглядно, как работает полиция. Инфраструктура должна быть новой не просто потому, что это приятно. У людей, которые там работают, повышается самоуважение, они чувствуют себя людьми, которые работают на современное государство, появляется корпоративная гордость, которая важна для того, чтобы люди не погрязли в коррупции.

Очень большой приоритет отдается также применению передовых технологий, особенно компьютерных, электронных. С нынешнего года тендеры  перенесены в Интернет, фактически выбор по тендеру происходит почти автоматически. На таможне, также в полиции, в налоговой службе все происходит через Интернет. Если кто-то что-то продает, сразу вносится в компьютер, и программа автоматически вычисляет, сколько нужно платить налогов и так далее. То есть передовые технологии используются по максимуму.

Подобный успех возможен только в том случае, когда все делается вместе, одно действие не приносит успеха.

Когда пришло новое правительство, зарплата министра составляла около ста долларов. Необходимо было привлечь на самые высокие должности в министерствах, с одной стороны, честных, с другой стороны - компетентных людей. Но кто пойдет работать за сто долларов? Тем более как можно было привлечь людей из-за границы? Кто станет работать на должности заместителя министра за 80 долларов?

Но когда в казне нет денег, сразу всем невозможно прибавить зарплату. Правительство после прихода к власти приняло одно из первых решений: был создан специальный фонд, в который доноры, например, фонд «Сороса», UNDP. Грузинские бизнесмены, вносили определенные финансовые средства, правда, это было не всегда прозрачно. Но фонд был создан, было принято политическое решение, согласно которому министрам и замминистрам зарплата была увеличена до 2 тысяч долларов. По тем временам это были достаточные зарплаты для того, чтобы пришли серьезные, компетентные люди.

После того, как произошла смена кадров в полиции, новым людям стали платить из того же фонда. 

На тот момент правительство думало о том, что, может быть, постепенно, через пять лет этот фонд не станет нужным. Параллельно проводились серьезные реформы в налоговой службе и в других отраслях, которые принесли успех гораздо быстрее, чем ожидало правительство. Очень быстро увеличилась собираемость налогов, поэтому необходимость в таком фонде отпала уже через два года.

Во всяком случае, было принято такое нестандартное решение, которое критиковали: «Почему у министра зарплата должна быть в 20 раз больше, чем у рядового сотрудника?!». Но в такой ситуации по-другому не получалось.

Изначально был создан институт процессуальных соглашений – это американская практика, когда прокурор может заключать соглашение с подозреваемым. Это означает, что подозреваемого могут выпустить на свободу, если он уплатит определенную сумму, но в том случае, если он даст ценную информацию о своих соучастниках. В той культуре, когда считается зазорным кого-то оговаривать, но в то же время трудно добывать информацию о коррупционных схемах, такой институт оказался очень эффективным для того, чтобы быстро раскрывать подобные схемы. Таким образом люди, хоть и «мочили» подельников, но покупали свободу.

С другой стороны, самые первые месяцы после революции, когда в казне ничего не было, данная практика была методом заполнения казны, когда арестовывали крупных коррупционеров, иногда это были бизнесмены, иногда – высокопоставленные чиновники правительства, у которых было много денег, они вносили в казну до 10 миллионов долларов, и их выпускали.

Опять же это нестандартные методы. Мне кажется, в какой-то степени часть их правильно критиковали, но у прокуратуры были большие возможности разрешать дела, не доводя их до суда. При этом было процессуальное соглашение обеих сторон. Но все же данный метод – это резкое превышение прав прокуратуры. Это также было противоречивым решением.

Скажу несколько слов о таком эпизоде, как техосмотр. Не знаю, как здесь, но у нас это была коррупция в чистом виде. Могу рассказать на собственном примере. Я должен был каждый год проходить техосмотр, мне говорили, какие именно процедуры я должен выполнить и отмечали, что на это у меня уйдет три дня, но можно заплатить некоторую сумму и уехать через 15 минут. Всем понятно, как человек поступит в данном случае. Что с этим делать?

Конечно, можно было стараться сделать эту сферу некоррумпированной. Когда борешься с коррупцией, сам государственный ресурс борьбы с коррупцией – кадры,  которым ты доверяешь, ограничен и одновременно бороться с коррупцией на всех фронтах невозможно в принципе. Решили, что техосмотр - это важно, но машины, на самом деле, никто не осматривает, мы не сможем там победить коррупцию. Решили техосмотр отменить. Это тоже нестандартный метод, потому что техосмотр, в принципе, нужен, но если не получается, то его надо отменить.

Интересен закон в плане борьбы с организованной преступностью. Этот закон занимает одну или полторы страницы. Воров в законе было сложно ловить, потому что они ничего сами не делают, была криминализирована сама принадлежность к уголовному миру. Если ты принадлежишь к уголовному миру, живешь по законам уголовного мира, и это как-то доказывается, даже если нет конкретного преступления, тебя можно привлечь и посадить. Тем более ворам в законе неприлично отрицать, так как это их статус, они гордятся тем, что они воры в законе. Если ты этим гордишься, то сиди в тюрьме. Раз ты вор в законе, это и есть вина, ты живешь по законам уголовного мира и противопоставляешь себя обществу. Конечно, многие это критиковали, но результат таков, что воры в законе либо в тюрьме, либо уехали в Австрию, в Россию.

Недостаточно только увольнять старых людей и назначать новых. Нужно постоянно бороться, чтобы люди поверили, что это не кампания, а долгосрочная политика, поэтому постоянно остается приоритетным, чтобы в каких-то областях не получилось обратного движения. Тем более, есть области, где успех был достигнут сравнительно быстро, есть области, в которых было трудно достичь успеха. Поэтому в течение нескольких лет приходилось что-то пробовать, если что-то не получалось, то делать по-другому.

Также очень важно работать с общественным мнением, потому что борьба с коррупцией - это не какая-то отдельная антикриминальная операция – это изменение общества, это ментальная революция. Выражение «ментальная революция» взято из журнала «Экономист», который так оценил изменения в Грузии. Сам Саакашвили говорит о культурной революции, поскольку коррупция и миф о неизбежности коррупции связаны с ментальностью, многие говорят, что так устроено наше общество, и мы не можем по-другому, значит, надо изменить представление, значит, борьба с коррупцией одновременно является и ментальной революцией, нужно менять представления людей.

Антикоррупционные действия подчеркнуто демонстративны, до сих пор, например, если арестовывают какого-то чиновника лесной инспекции, это показывают по телевизору, то есть постоянно происходит не просто борьба с коррупцией, но и демонстрация этой борьбы, чтобы люди верили, что это серьезно.

В целом правительство использует СМИ по-разному, начиная с речей президента и заканчивая роликами социальной рекламы для укоренения представлений о том, что отношения между гражданином и государством изменяются в принципе.

С одной стороны, то, что мы являемся флагманом в борьбе с коррупцией, – это часть национальной гордости. Мы можем гордиться древней историей, средневековой поэзией, но можем гордиться и тем, что у нас хорошие результаты в борьбе с коррупцией.

Насчет международных доноров. Это интересная и важная тема, поскольку для международных доноров борьба с коррупцией – это одна из приоритетных тем. Когда была создана наша комиссия при Шеварднадзе, сразу прилетели доноры со всех стран и спрашивали, как нам помогать. Это тоже было достаточно нетипичным шагом, который использовал Шеварднадзе.

Правительство, с одной стороны, использует многие рекомендации, многие практики разных стран. Но оно избирательно и иногда скептически относится к рекомендациям доноров. То есть некритического использования рекомендаций доноров нет, иногда между донорами и грузинским правительством бывают трения.

Можно сказать, что в какой-то степени более полный успех Грузии в борьбе с коррупцией не был достигнут потому, что Грузия исполняла то, что рекомендовали доноры в целом.

Можно выделить два различия: есть какие-то методы, которые большинство представителей международного сообщества обычно предлагает и которые оно продвигает – это долгосрочные, продуманные стратегии, планы, действия на пять лет и так далее. Наше правительство этого очень не любит и немного иронически к этому относится. Как я уже сказал, они предпочитают более гибкие и быстрые методы: рубить под корень быстро. Это не в стиле европейских экспертов.

И другое отличие. Обычно борьба с коррупцией понимается как международная прозрачность, это значит, что основной гарант борьбы с коррупцией - это не само правительство, а те люди и те ведомства, которые контролируют правительство – парламент, омбудсмен, контрольная палата, неправительственные организации. Поскольку они с разных сторон контролируют правительство, правительство будет бояться быть коррумпированным. Но в Грузии было по-другому: сама энергия антикоррупционной борьбы шла непосредственно из правительства, сверху.

Я приведу два конкретных примера. Патрульная полиция. До 2003 года патрульная полиция была флгаманом коррупции, была ее наглядным примером. Патрульная полиция останавливала всех, независимо от того нарушил водитель правила или нет.  Полицейские говорили о том, чтобы вошли в их положение, что дома жена, дети и так далее...  

Наркотрафик. Практически это было совместным предприятием полиции и наркодилеров, это было что-то единое. Тогдашний министр был достаточно сильный человек, он очень гордился полицией, в том смысле, что там все было предсказуемо и известно: сколько стоит поступить в полицейскую академию, сколько стоит получить работу, за сколько лет возможно возместить свои инвестиции - это все было ясно. Он считал, что это хорошо, что он хороший менеджер. Сейчас полиция стала одним из самых чистых и авторитетных учреждений в стране. Всемирный банк проводил исследование, согласно которому в Европе финская полиция, лучше, чем грузинская, а ситуация в Германии и Франции уступает Грузии. Честно говоря, я не очень этому поверил, когда прочел.

Параллельно количество сотрудников дорожной полиции уменьшилось с 63 тысяч до 27 тысяч. Что касается непосредственно показателя преступности. В целом общий показатель преступности уменьшился наполовину, хотя мне кажется, что это цифра больше, поскольку многое не фиксировалось. Всегда фиксируются конкретные вооруженные нападения, и их количество уменьшилось на 80 процентов.

Что касается доверия к полиции, было проведено большое количество исследований, согласно сравнительным исследованиям Международного республиканского института, с 2002 года по 2010 год эта цифра изменилась с 10 до 84 процентов. Во всех исследованиях патрульная полиция значится как ведомство, которое имеет доверие населения.

Как это было сделано? Это метод фронтальной атаки, который был применен в августе. Решили отменить эту полицию, было уволено 16 тысяч человек, но им дали зарплату за два месяца, хотя, честно говоря, это не очень много, потому что эти люди работали не за зарплату, для них зарплата за 2 месяца – это мелочь. Не побоялись того, что не стало вообще никакой транспортной полиции, но в худшую сторону ничего не изменилось.

Зато вместо этих 16 тысяч человек набрали новые кадры в количестве 2 тысяч 300 человек, создали новый

институт патрульной полиции, сшили новую красивую форму, купили новые машины, обучили, зарплаты им назначили примерно в 10 раз выше, чем их предшественникам, потом постепенно продолжалось увеличение зарплат. Но контроль продолжался, например, в смене находилось двое человек и один другого контролировал, подсылали каких-то людей, чтобы они предлагали взятки, если они брали, то это фиксировалось на камеру. То есть постоянно продолжалась ротация среди новых кадров. Это продолжается до сих пор, в полиции достаточно высокая ротация кадров, поскольку многие не выдерживают такого напряжения, но оно сохраняется. Поэтому пока такой тенденции к тому, чтобы в этой области снова возникла коррупция, я не замечал, в том числе и критики правительства, и оппозиционеры об этом не говорят.

Было сделано многое, чтобы образ полиции изменился. Новые кадры специально тренировали, чтобы они действовали как люди, которые не только наказывают, но и помогают. Допустим, если ты выпил, ты можешь попросить полицейского, он сядет за руль твоей машины и отвезет тебя, или если машина поломалась, он подъедет, поможет. Эти меры были предприняты для того, чтобы принципиально изменить представление о том, что такое полиция. Она, конечно, на твоей стороне, но если ты нарушишь закон, тебя накажут.

Для сравнения я бы привел другую сферу, которая оказалась особенно тяжелой для реформирования. Здесь невозможно было применить метод фронтальной атаки. Правительство пошло на риски отменить дорожную полицию и жить без нее два месяца, но с таможней этого нельзя было делать. То есть невозможно отменить таможню, жить без нее какое-то время и начать строить новую таможню с нуля, сама специфика работы таможни этого не позволит. Соответственно, для достижения более приемлемого результата понадобилось семь лет. С таможней мне не приходится общаться, мне трудно судить. Во всяком случае, само правительство и Всемирный банк, видимо, с этим согласны. Можно сказать, что мы более или менее довольны работой таможни, и к 2010 году это стало похоже на таможню современного государства.

Здесь смена кадров была постепенной, им фактически сказали: «Мы знаем, вы воровали,  перестаньте это делать. Сейчас мы будем строго спрашивать». Были предприняты разные меры контроля, скрытые камеры и тому подобное. Постепенно менялись кадры, постепенно увеличивались зарплаты, 80 процентов сотрудников все-таки сменили.

Трудно поменять ментальность людей, ведь таможня – прибыльное место, там можно заработать много денег, если дать себе волю.

Приведу интересный факт. Это было в 2004 или в 2005 году, в Турции я прочитал информацию о том, что грузинским таможенникам нельзя давать взятки, «если вы дадите, вы тоже понесете уголовную ответственность». Тогда посадили многих турок, иранцев, армян, азербайджанцев. Это вызывало какие-то дипломатические проблемы, посольства начинали нервничать, но люди поверили, в регионе и вообще международная репутация стала такой, что грузинским таможенникам взятки давать опасно.

Еще один нестандартный метод – это коллективная ответственность в смене. Если в твоей смене кто-то что-то взял, то ответственность несет вся смена, можно спорить, правильно это или нет, но, во всяком случае, это оказалось эффективным.

С другой стороны, упростили некоторые процедуры: 86 процентов импорта свободно от всяких налогообложений, уменьшилось количество лицензий, количество документов. Например,  раньше трейдер должен был представить на границе четыре определенных документа. Обычно были выборочные проверки, какой-то процент грузов нужно было проверять, теперь это уменьшилось. Создали списки «честных» налогоплательщиков, если бизнесмен попал в этот «белый список», значит, у него упрощенный коридор, его особо проверять не будут,  поскольку у этого бизнесмена честная репутация. Если такой репутации нет, будут проверять больше.

Был такой период, когда уровень коррупции снизился, но получилось так, что за счет этой строгости машины стояли несколько дней, пока их проверяли. Наш президент человек эмоциональный, это все показали по телевидению, он сказал, что если через неделю не будет сделано так, чтобы машины проезжали очень быстро, он выгонит всех. Что-то придумали, и сейчас, кроме того, что это все некоррумпировано, это происходит достаточно быстро. Применяется множество различных сканеров, это все компьютеризировано, поэтому человеческий контакт между бизнесменом, импортером, экспортером и таможенником минимизируется.  Для того чтобы таможеннику дать деньги, его нужно увидеть. Но, с другой стороны, при том,  что сильно уменьшились тарифы, доходы таможни выросли с 202 миллионов долларов в 2003 году до 908 миллионов в 2010 году.

Обратная сторона медали. В мире ничего не бывает бесплатным, в том числе борьба против коррупции имеет свои политические и социальные расходы. Это не всегда подчеркивается, политически это некорректно подчеркивать. Реальность такова, что успехи в борьбе с коррупцией были бы невозможны без концентрации власти у новой политической элиты, которая во многом свою политическую судьбу связала с борьбой с коррупцией.

Без этой концентрации власти не было бы успеха в борьбе с коррупцией, но это вызывает опасность тоталитаризма, когда власть концентрируется у определенных групп. Внутри государства также жесткий контроль обещает автономность организаций и ведомств, то есть чиновники становятся пугливыми, они боятся предпринимать какие-то шаги, чтобы их не обвинили в коррупции, они перестраховываются, постоянно спрашивают юристов, вдруг они что-то сделали не так, вдруг их арестуют.

Я не говорил об антикоррупционных мерах в университетах. Вступительные экзамены в вузы были переведены на общенациональные экзамены, так как во время вступительных экзаменов в университетах был высокий уровень коррупции. Сейчас там нет коррупции, но зато университеты не имеют автономии, в том смысле, что они сами не могут принять студентов, они принимают только тех, кто проходит через эти общенациональные экзамены.

Сейчас очень трудно тратить деньги. Я работаю в государственном университете, нам выделяют гранты. Допустим, для университета необходимо купить книги, для этого нужно объявлять тендер и так далее. Это стало сложной и долгой процедурой, но борьба с коррупцией этого требует.

Конечно, постоянная ротация кадров – это часть антикоррупционной борьбы, люди знают, что если они сделают шаг не туда, они потеряют работу, это так и происходит. Это вызывает и социальные проблемы. Те 16 тысяч полицейских, которых уволили в один день, никуда не исчезли, они существуют, они недовольны, выходят на митинги и так далее. В государственных ведомствах ротация кадров вызывает определенную нервозность.

Часто эти нестандартные методы, о которых я говорил и которые привели к успеху, одновременно вызывают критику.

Важной проблемой является политический плюрализм. Как сделать так, чтобы вместе с тем не было отступления от достигнутого с точки зрения уменьшения коррупции, это само по себе достаточно сложно. Как сделать так, чтобы в антикоррупционной борьбе все это менее зависело от политической воли руководства? Тут определенная дилемма, если наше правительство состоит далеко не из ангелов и даже если считать, что оно состоит из ангелов, но если оно стоит у власти очень долго, они перестанут быть ангелами просто потому, что они очень долго у власти, поэтому они должны быть сменены. Но если успех борьбы с коррупцией зависит от их политической воли, это значит, мы не можем быть уверены, что какие-то другие люди будут успешнее. То есть устойчивость этих достижений зависит от многих факторов, и мы не можем быть уверены, что эти достижения закреплены навсегда. Эта проблема существует.  

Адилет Макенов: Возможно ли провести реформу, подобную вашей, в МВД Кыргызстана? Сейчас много говорится о реформах в этом министерстве.

Гиа Нодиа: Наверное, вопрос адресован не совсем мне. В принципе, трудно сказать. Но опять-таки это, прежде всего, политический вопрос. Когда мы говорим о коррупции на таком уровне, не получится просто использовать какие-то конкретные методы. Полиция - это одна из стержневых институций в государстве, поэтому какие-то радикальные изменения в полиции означают концентрацию политической воли именно на этом направлении. Если эта концентрация политической воли будет, то тогда уже все возможно, и совершенно необязательно использовать те же методы.

Елена Машкова: Скажите, пожалуйста, когда вы говорили про повышение зарплат посредством Фонда демократии и развития,вы сказали, что его помогли сформировать доноры. А сколько времени действовал этот фонд? Помогало ли при этом государство? Тянул ли бюджет государства эти высокие зарплаты, которые изначально установлены и выплачивались из донорских средств?

Гиа Нодиа: Я не могу точно сказать, сколько лет он существовал, потом он просто переквалифицировался. Сейчас это Фонд стипендий для молодых людей, которых государство посылает за границу, но, может быть, его название изменили. Он не больше двух лет занимался выплатами зарплат. Объем средств этого фонда я не помню, кажется, несколько миллионов долларов. Это было не очень ясно и прозрачно, поскольку это было противоречиво.

Когда министры имеют столько, а все остальные имеют во много раз меньше, это также популяризировать не стоит. Поскольку реформа в налоговой службе оказалась очень эффективной, бюджетные поступления возросли в несколько раз, так что бюджет достаточно быстро потянул все те расходы, все те высокие зарплаты, которые покрывались из этого фонда. Вся суть в том, что эти деньги были не из государственного бюджета.

Нурлан Садыков: Все эти  антикоррупционные меры проводились в рамках законодательства или это были меры, которые в какой-то степени противоречили законодательству и были основаны только на какой-то политической воле?

В принципе, у нас сейчас прежнее законодательство, нынешнее право берет свои истоки из советского права, в какой-то мере у нас схожие законодательства, но на сегодняшний день многие процессуальные моменты немного разнятся. У нас очень сильна презумпция невиновности, очень сложно доказать преступление. В этом смысле у нас есть проблемы. В Грузии, наоборот, был какой-то принцип презумпции виновности, с ворами в законе боролись именно на основе таких принципов.

Гиа Нодиа: В общем-то, само изменение законов было частью этой борьбы. Иногда критиковали законы, к примеру, Закон «Об организованной преступности и рэкете», его кто-то критиковал, но он был принят. Так что это не было так, что правительство захотело и кого-то посадило. Это закон, по которому стала уголовно наказуема принадлежность к уголовному миру, но это не означает, что можно посадить любого, нужно доказать, что этот человек принадлежит к уголовному миру и живет по законам уголовного мира. Мне кажется, что это само по себе не является отказом от презумпции невиновности.

Тот же самый институт Закон «О процессуальном соглашении» критиковали и критикуют до сих пор за то, что он дает большую дискрецию прокурору, получается, что человек как бы покупает свободу. За это его критикуют, но это закон, и его приняли, он имеет прецеденты, допустим, в американском законодательстве, естественно, есть и различия. Но открыто незаконных методов правительство не применяло, если и собиралось делать  подобные вещи, поскольку парламент был на его стороне, не было сложностей для того, чтобы принять такие законы, которые упрощали бы проведение данных антикоррупционных мер.

Нурлан Садыков: В деятельности правительства у нас очень большое поле усмотрения дискреции, о которой вы говорите. Как были ограничены дискреционные полномочия всех государственных органов исполнительной власти?

Гиа Нодиа: Ограничения всегда есть. Вопрос не в том, есть они или нет, а в том, насколько они ограничивают. В общем-то, власть старалась сохранить достаточно широкие дискреции, такая тенденция, в целом, была, но в каждом конкретном случае нужно говорить о том, в чем заключается эта дискреция. Пример прокуратуры,  закон, который предусматривает возможность процессуальных соглашений, в принципе, расширяет дискрецию прокурора, это без сомнений.

Эсен Рысбеков: Я пишу диссертацию по реформе МВД в Грузии и сравниваю с Кыргызстаном. У меня три вопроса. Первый вопрос общий, насчет клановой политики в Грузии, какова была ситуация до реформ и после реформ?

Второй вопрос - роль гражданского общества в реформировании МВД. Сейчас наше гражданское общество очень активно участвует в формировании концепции по реформам, то есть приглашает разных политиков и так далее. Как это проходило в Грузии? НПО, журналисты участвовали в формировании концепции?

Третий вопрос. Как известно, министр внутренних дел Грузии – гражданское лицо, как вообще работает гражданское лицо в МВД?

Гиа Нодиа: Что значит клановость? Если под клановостью подразумевать какие-то региональные кланы, в общем-то, такой клановости и раньше не было. Было,  конечно, если министр из какого-то региона, то в этой структуре оказывалось много людей из этого региона. Может быть, были исследования в этом направлении, но это не самая главная проблема.

Если под клановостью подразумевается личный клиент-лист, скажем, свои люди, своя клика, то, это, конечно, есть. В какой-то степени можно сказать, что это есть и в сегодняшнем правительстве, то есть люди доверяют кому-то, назначают их на высокие должности. Хотя  в самом начале многие должности были реально замещены на конкурсной основе, рядовых полицейских точно всех избирали на конкурсной основе и сотрудников министерства также, но при принятии человека на более высокие должности личное доверие играет большую роль.

Гражданское общество и его участие, я думаю, что это можно связать и с третьим вопросом. Участие гражданского общества заключается не в том, что министры и вместе с гражданским обществом решали, что делать. Скорее то, что гражданское общество стало министрами. То есть министр внутренних дел - достаточно успешный, важный человек, был председателем Общества защиты прав землевладельцев, то есть работал в неправительственной организации. Это не очень связано с МВД. Его заместителем  стал человек, который был в одной региональной неправительственной организации правозащитного толка. Интеллектуальный ресурс из гражданского общества был задействован, но в том смысле, что часть гражданского общества просто перешла в правительство.

Что касается тех, кто остались, серьезного участия, честно говоря, не было... Одна из проблем гражданского общества в том, что поспеть за этим правительством очень трудно. У гражданского общества цикл работы немного другой. Наш проект рассчитан, к примеру, на  восемь месяцев, а за  восемь месяцев все меняется. Тут очень трудно.

Илья Лукаш: Когда российские СМИ критикуют грузинские реформы, говорят о том, что большое число грузинских мигрантов как было, так и осталось в России, и именно они содержат часть экономики Грузии. Есть ли у вас какие-то цифры или данные  о том, сколько мигрантов вернулось?

Второй вопрос с этим совершенно не связан, но, тем не менее, у нас в Кыргызстане уже который месяц буксует судебная реформа. Что делают в Грузии на этот счет?

Гиа Нодиа: Насчет мигрантов это вопрос, прежде всего, экономический. Я об этом не говорил, но экономический рост в Грузии есть. Какой-то период он был достаточно высокий, 2005-2007 годы, но после войны и финансового кризиса упал, сейчас опять немножко повысился, в прошлом году было семь процентов, что в этих условиях неплохо, но неблестяще. Уровень бедности высокий, так что нельзя сказать, что произошел какой-то сильный перелом, бедность остается, безработица остается, остаются главные проблемы, соответственно, люди эмигрируют. Кто-то, конечно, вернулся, но сказать, что это имеет массовый характер, никак нельзя.

Цифр о деньгах, которые посылаются  в Грузию из-за границы, я не имею, но они играют очень большую роль в грузинской экономике. В Россию сейчас уезжает очень мало людей. Гораздо большую роль играет Европа и, соответственно, деньги, которые присылают оттуда. Мигранты остаются очень важным фактором, но мигранты не только в России.

Что касается судебной реформы, то это тоже один из противоречивых вопросов. То, что суд  стал на порядок менее коррумпирован, чем был во времена Шеварднадзе, этого никто не отрицает, но, тем не менее, доверие к суду не настолько высокое, поскольку считается, что суд недостаточно независим, особенно в криминальных делах, где-то 99 процентов - это обвинительные заключения, то есть  суд слишком зависим от прокуратуры.

Тут опять встает дилемма между независимостью и коррупцией. Иногда, когда представители правительства в неформальной обстановке обсуждают этот вопрос, то там говорится, что раньше они были зависимы от мафии, сейчас зависят от прокуратуры, и не ясно, что лучше. Иногда в фокус-группах выплывают такие вещи, что раньше было хорошо, дал судье взятку, значит, суд был независимым, а сейчас не имеет смысла давать взятку судье.

Мунарбек Замирбек уулу: Чтобы достичь таких серьезных показателей в сфере реформирования, нужны серьезные денежные вливания. Если так, были ли они заимствованы извне, и сколько сейчас составляет внешний долг Грузии?

Гиа Нодиа: Я думаю, внешние вливания - это не самое главное. Это было на первом этапе, тот фонд, который я упомянул, это пример, хотя там были не только внешние вливания. Какая-то помощь доноров по каким-то направлениям была и есть, но, я думаю, это не решающий фактор.

Что касается внешнего долга, я, честно говоря, не силен в таких цифрах. Обычно экономисты употребляют такой показатель: сколько процентов составляет внешний долг от ВВП. Если судить по этому показателю, то в Грузии ситуация не так плоха, у многих европейских стран ситуация гораздо хуже. У нас нет катастрофического внешнего долга.

Предвиделась проблема в 2012 году, поскольку мы продали облигаций на 500 миллионов евро, как-то нужно было их оплачивать. Но в прошлом году выпустили новые облигации на 500 миллионов сроком на 10 лет, а старые оплатили, так что до 2022 года такой острой проблемы нет. В целом, внешний долг для нас не является такой большой проблемой, как для многих стран.

Ильгиз Качкынбаев: Было очень интересно послушать ваш доклад. Вы сказали, что правительство не поддерживает долгосрочные планы. Но, в моем понимании, бывают долгосрочные планы, а краткосрочными являются задачи по достижению этого плана. Как ведутся работы?

Второй вопрос.  Увеличились ли инвестиции международных компаний в экономику Грузии после реформ? 

Гиа Нодиа: Первый вопрос не совсем понятен. Я критиковал правительство за то, что они не любят такие стратегические документы, мне, со своей стороны, кажется, что они полезны. Это не значит, что они их не принимают, не обсуждают. Формально как раз принимают, но потом политика не обязательно следует за ними.  Они говорят, что когда государство находится  в ситуации быстрой трансформации, невозможно предсказать, что будет через 3-5 лет, и создание таких очень жестких планов, скорее, ограничивает возможности. Нужно знать, что именно ты хочешь, в каком направлении хочешь идти, и делать то, что возможно делать, когда появляется открытое окно для возможностей. Когда политическая ситуация складывается в таком направлении, что сложно чего-то достичь, то нужно быстро действовать, а не смотреть, что написано в плане через два года. Сейчас надо - значит, сейчас надо. Конечно, нужно иметь представление о конкретных задачах.

Что касается второго вопроса. Я так понял, вы говорите о том, насколько некоррумпирована атмосфера, это одно из достижений Грузии, которым очень гордится правительство.  Грузия занимает хорошие места в рейтинге Всемирного банка и Международной финансовой корпорации (IFC) Doing Business. Мы находимся на 16 месте по позиции «насколько легко вести бизнес в стране», то есть очень высоко, и это должно привлекать инвесторов. В этом смысле ситуация изменчива.

Опять же люди, которые понимают экономику лучше, чем я, говорят, что если мы будем иметь иностранные вливания, инвестиции где-то до двух миллиардов долларов, этого как раз достаточно, потому что экономика маленькая и больше не нужно. Где-то в 2007 году мы достигли этого, потом произошло то, что произошло. В прошлом году было более 900 миллионов, это прогресс, но этого недостаточно. Мне кажется, что недостаточно иметь просто благоприятное законодательство, очень важна ситуация безопасности. Все же у Грузии, об этом я вообще не говорил, напряженные отношения с Россией, предвидится возможный конфликт в Иране, неспокойно вокруг Карабаха, нестабильная ситуация на Северном Кавказе, это нестабильный регион, бизнесмены боятся, и это главный сдерживающий фактор для таких инвестиций.

Андрей Буцман: Спасибо за интересную лекцию. У меня два вопроса. Первый вопрос очень конкретный, касательно инструментов, которые были использованы, в частности, было ли создано какое-то специальное агентство по борьбе с коррупцией или использовались внутренние службы безопасности, или просто определенных правительственных чиновников озадачили этой работой?

Второй вопрос. В своей лекции вы упомянули, что сейчас в качестве одной из проблем существует постоянная ротация кадров, в том числе из-за продолжающейся коррупции. Я хотел спросить о динамике данного процесса, то есть ротация  в объемах увеличивается, уменьшается или остается в статичном состоянии? Если у вас есть такие данные? В моем понимании по этой ротации можно оценить становление институтов, или до сих пор все держится на политической воле?

Гиа Нодиа: Очень интересный вопрос. Что касается тех, кто это все придумывал. Не было того, чтобы какая-то отдельная часть в правительстве придумала внутренний мозговой центр, такого специального агентства не было. Я предполагаю, во всяком случае, известно, что по ночам они встречались в каком-то кабинете, думали, может быть, шли в ресторан, там продолжали думать, затем с утра начинали действовать. Это было примерно так. Сами руководители были  одновременно и мозговым центром. Люди принимали все решения, как я уже сказал, в основном,  это были выходцы из неправительственных организаций.

Что касается ротации кадров, вопрос совершенно правильно поставлен, у меня нет конкретных количественных данных, но, мне кажется, что все же она уменьшается.

Адилет Балтабаев: Вы упомянули о синдроме неизбежности коррупции,  есть ли вакцина для Кыргызстана? Ваше личное мнение?

Поскольку гибкость и быстрота сразу ассоциируются с молодостью, а у нас в стране большинство чиновников старые, значит, неизбежен замедленный темп развития? Как нам поступать в данной ситуации?

Гиа Нодиа: Что касается синдрома неизбежности, мне кажется, неважно, это Кыргызстан или какая-то другая страна, единственное – это демонстрация, то есть люди верят фактам. Если коррупция всегда была в стране, и нет примеров каких-то периодов, когда ее не было, то люди начинают думать, что, наверное, так и надо. Если появляется прецедент того, что нет коррупции или ее почти нет, то люди начинают понимать, что это, оказывается, возможно. Так что другие рецепты в этом смысле трудно себе представить.

Такие радикальные изменения как-то  связаны с молодостью, но это не означает, что это необходимо. Когда к власти пришел Шеварднадзе, это было очень давно, в начале 70-х годов, он тоже был молодым реформатором, он был первым секретарем ЦК КП Грузии, он начал антикоррупционную кампанию, но тогда не получилось, потому что в советских условиях это не могло получиться в принципе. В брежневские времена все вообще было основано на коррупции. Был социальный контракт: мы вам разрешим воровать, но не бунтовать.

Когда тот же Шеварднадзе создал эту комиссию, ему было более 70 лет. Мне трудно оценивать, может быть, с одной стороны, он хотел что-то изменить, но не верил, что это возможно, поскольку за все это время не смог ничего сделать. Но это не  значит, что в 70 лет человек не может быть сердцем молодой. Все бывает.

Эдиль Осмонбетов: По мнению доноров, в Кыргызстане уже есть все – и попечительские советы, и общественно-наблюдательные советы, и так далее, то есть все элементы, необходимые для прозрачности. Но почему ничего не меняется? Если исходить из вашей логики, то нужно вернуться к авторитаризму. Но как это сделать в условиях парламентской республики? 

Гиа Нодиа: В условиях парламентской республики может быть сильное правительство, в котором есть консенсус, и борьба с коррупцией является приоритетом. Конечно, попечительские советы и тому подобное -   это все прекрасно, но если «наверху» нет политической воли, нет понимания, что это самое главное и необходимо сконцентрироваться, то только советы и прозрачность проблемы не решат. Это хорошо и необходимо для сохранения достигнутого, но для того, чтобы достичь перелома, нужна политическая воля руководства.

Жылдыз Садыкова:  Бытует мнение о том, что США в силу своих геополитических  интересов и некоторых объективных и субъективных обстоятельств (образование вашего президента и гражданство его супруги) реализуют нужный им проект. Проще говоря, своего рода занозой для России.

Гиа Нодиа: Понятно, что есть мнение о том, что Саакашквили – это американский проект, проект Буша. Но я уверен, что это большое преувеличение. Да, президенту Бушу Саакашвили нравился лично. В его повестке дня – расширение свободы и демократии, активной поддержки демократических преобразований - особенно больших  успехов не было, и Грузия считалась одним из успехов. Поэтому он сам приехал в Тбилиси, у него были хорошие отношения с Саакашвили.

В Соединенных Штатах тоже есть такие люди, которые считают, что это геополитический интерес, чтобы противостоять России. Но если говорить о занозе, то мне кажется, что Саакашвили - заноза для европейцев и для администрации Обамы, которые хотят перезагрузки и улучшения отношений с Россией. При этом они не могут не поддерживать территориальную целостность Грузии, они не могут говорить о том, что Грузия не имеет права хотеть вступить в НАТО. Это все противоречит европейским, западным ценностям, и они не могут от этого откреститься. Грузинский вопрос и для Западной Европы, и для администрации Обамы – проблема, так как они не могут не спорить с Россией по этому поводу.

Что касается вливаний. Мне кажется, вливания - далеко не решающий фактор. Никаких особенных вливаний нет. Что эти вливания означают? Например, если выделяется 1 миллион, то 700 000 из этого миллиона на себя тратят американские консультанты и организации. Они, конечно, ходят в рестораны и развивают наш  ресторанный бизнес, но сказать, что от этого зависит наша экономика, нельзя.

Запад после войны не смог эффективно противостоять России, зато были выделены деньги, примерно 4 миллиарда, на послевоенное восстановление. И это был единственный момент, когда это вливание оказалось важным. Благодаря этому Грузия пережила финансовый кризис, который был и без войны, лучше, чем остальные страны региона. Так как это вливание предполагалось на 3 года, то считалось, что в 2012 году все закончится, и у нас все лопнет. Но это все оказалось чепухой, потому что эти вливания были направлены на конкретные проекты. Были построены дома для беженцев, в которых они сейчас живут. Это были деньги на конкретные проекты, и не то, чтобы мы от них зависели в нашей каждодневной жизни.

Айбек Сатиев: Если проблема коррупции при приеме в вузы была как-то решена, то, как обстоят дела с ситуацией во время учебного процесса?

Гиа Нодиа: Относительно приема в вузы я уже говорил, а что касается учебного процесса, то там тоже была применена фронтальная атака на университеты. Я это называю «чрезвычайное президентское правление в университетах» на два года. Тогда все профессорские должности были объявлены вакантными, и практически все университеты перестроили сначала. Многие университеты объединили. Была большая «чистка».

Конечно, новых профессоров труднее набрать, чем патрульных полицейских, но, во всяком случае, было многое сделано для того, чтобы привлечь в университеты молодые кадры, которые, в основном, были за границей или работали в неправительственных организациях. В этом смысле в некоторых университетах атмосфера изменилась. Также серьезно изменились зарплаты. Во всяком случае, я не слышал о фактах, когда за оценку просили деньги.

Раньше у нас был такой метод: преподаватель издавал книгу или учебник, и их нужно было купить, при этом подписать и принести на экзамен в доказательство, что студент купил эту книгу. На основе этого ставилась оценка. Кто-то считал, что это не коррупция, но у нас посчитали, что коррупция, и таких методов у нас больше нет. Есть слухи, что такое случается в каких-то региональных, провинциальных университетах, исключить это невозможно, но, по крайней мере, в основных университетах этого нет.

Нурипа Муканова: Сколько было заведено уголовных дел на государственных чиновников и недобросовестных бизнесменов и доведено до суда за годы реформ, за годы борьбы с коррупцией?

У нас обвинить чиновника в коррупции практически невозможно, для этого нужна политическая воля. Наша законодательная база не позволяет этого делать. Вы упомянули такой метод, как провокации. Каким документом регламентировалась провокация? Либо это был указ президента, либо это было постановление правительства, либо это был закон?

Гиа Нодиа: Я не могу точно сказать, сколько дел было заведено, их было много. Для меня это болезненный вопрос, потому что в течение 11 месяцев я был министром образования, а через два года после того, как я им быть перестал, моего заместителя и еще двоих сотрудников посадили, потому что они присвоили немного денег с ремонта какой-то школы. Его не поймали по факту, было признание. Закона о провокации у нас нет. Обычно у полиции есть свои агенты – это гражданские лица, которые сотрудничают с полицией, у каждого отделения есть своя сеть, или же ведется видеозапись, потом это видео показывают по телевидению, чтобы народ посмотрел. Иногда бывает, что арест записывают прямо на камеру, заходят люди, объясняют права, но в целом это все происходит в рамках закона.

Ширин Бакытова:  На какой срок планировалась реформа в целом? На сколько избиралось правительство? Сменяема ли исполнительная ветвь власти, или эти люди будут руководить страной до старости? Основной целью революции, которая произошла в вашей стране, было сменить старые кадры. У нас в стране тоже существует проблема, как сменить старые кадры.

Гиа Нодиа: Это сложный вопрос. Эти люди сами не ожидали, что произойдет революция, и они попадут во власть. Они применили такой подход: «Мы не знаем, сколько времени будем у власти, поэтому нужно действовать быстро, пока есть силы, есть возможности». Конечно, у этого подхода есть свои плюсы и минусы.

Во многом это была интерпретация нашими реформаторами опыта в странах  Восточной Европы, где первое реформаторское правительство недолго оставалось у власти, поэтому не успевало сделать достаточно много. Те, кто пришел к власти, исходили из того, что надо как можно быстрее достичь всего, потому что неизвестно, что будет завтра.

По закону выборы у нас происходят  каждые 4-5 лет, но получилось так, что эта власть действительно держится достаточно долго. Мы, как и Кыргызстан, перешли на парламентский метод управления страной, однако это еще не задействовано. Главой правительства будет премьер-министр, в то же время будет и всенародно избранный президент. В октябре должны состояться парламентские выборы, но по опросам видно, что, наверное, у власти останется та же партия.

Сохраняется культ молодости. У нас несколько неожиданно для меня недавно приняли или принимают закон, который касается возрастного ограничения для членов парламента. Если раньше парламентарием мог стать человек, достигший 25 лет, то сейчас возраст снизили до 21 года. То есть курс на омоложение сохраняется.

Когда закончится второй президентский срок Саакашвили, ему будет 47 лет. Это достаточно большая проблема. Касательно количества сроков для президента ограничения есть, но, поскольку мы переходим на парламентскую форму правления, то он может стать премьером. Самый животрепещущий вопрос в грузинской политике: что будет после всего этого?

Азат Ишмухамедов: Я хотел бы спросить о роли грузинской оппозиции в борьбе против коррупции.

Гиа Нодиа: В риторике грузинской оппозиции до последнего времени тема коррупции фигурировала мало, поскольку коррупция считается той темой, о которой любит говорить правительство: «Какие мы сильные, хорошие, как мы победили коррупцию». Оппозиция, в основном, занималась другими темами. Например, авторитарная власть, то, что власть перегибала палку и недостаточно внимания обращала на социальные проблемы.

В последнее время появляются обвинения в том, что кто-то из элиты построил себе дом и так далее. Об этом говорилось на последнем заседании парламента, когда президент выступал с ежегодным посланием. Но это пока не очень показательно, так что проблема элитной коррупции важна. Здесь большую роль играют доказательства, так как рядовой гражданин этого не видит. Оппозиции выгодно говорить, что коррупция есть, но именно поэтому эти слова не убедительны, доказать это сложно. Так что они начали разрабатывать эту тему, но она не является главной в оппозиционном дискусе.

Назгуль Акматова: Как вы ранее указали, Грузия отказалась от техосмотра. Что предпринимается вместо этого, и не было ли сложности в проверке дорожных систем?

Гиа Нодиа: Ничего не предпринимается. Техосмотр применяется только для общественного транспорта. Сейчас руководство критикуют за то, что нет техосмотра. Боязнь того, что не смогут усмотреть, и эта сфера станет коррумпированной, отошла на второй план, и это стало предметом социальной озабоченности. Если проводить реальный техосмотр и предъявлять серьезные критерии машинам, то это может вызвать серьезные социальные проблемы. Во всяком случае, так считает правительство, поскольку есть много людей, владеющих достаточно старыми машинами, которые не соответствуют никаким техническим требованиям, и эти люди могут захотеть заменить свои машины. Поэтому правительство и боится восстанавливать техосмотр.

Жамиля Карымбаева: В ходе борьбы с коррупцией, кроме перечисленных вами действий, было ли оказано воздействие на эмоциональную составляющую  граждан Грузии, может быть посредством пропаганды, через СМИ, может быть, снимались какие-то социальные ролики, и, вообще, стала ли борьба с коррупцией частью национальной государственной идеологии?

Гиа Нодиа: Да, без сомнения, я об этом упомянул. Это стало частью идеологии. Нельзя сказать, что наш президент ленивый, это касается многих вещей, особенно разговора. Он много выступал на телевидении по данной теме, постоянно поднимает ее в своих выступлениях. Лейтмотив этих выступлений - то, что у нас изменилась роль государства, государственного чиновника, уже грузинский полицейский гордится тем, что он полицейский, потому что никто не считает его коррумпированным, это профессия стала почетной. У нас снимаются различные социальные ролики не только о коррупции, но и о том, например, что нужно сотрудничать с полицией, потому что «если не будешь сотрудничать, сегодня ограбили твоего соседа, завтра ограбят тебя» и так далее. Эти социальные ролики используются очень широко.

Уларбек Бакырдинов: Вы говорили о том, что до прихода к власти Саакашвили Шеварднадзе начал разрабатывать антикоррупционную стратегию. Насколько повлияла эта стратегия на реформы Саакашвили?

Гиа Нодиа: Что касается стратегии Шеварднадзе, то отдельные идеи и многие подходы были использованы. Нельзя сказать, что новые власти использовали только эту стратегию. Однако идеи крутятся в обществе, и эта разработанная стратегия имела позитивный результат. В ней была концентрация умственных усилий, то есть не просто констатация того, что коррупция – это плохо, было видение, что конкретно делать, какая-то часть идей уже была готова, просто нужно было их осуществить.

Жылдыз Садыкова: В целях обеспечения открытости и прозрачности работы госорганов у нас в Кыргызстане были созданы и функционируют общественные наблюдательные советы. Отдельные из них оправдали свое назначение и показали какие-то результаты. Как у вас в Грузии обстоит ситуация? Вы говорили, что у вас гражданский контроль осуществляет в основном НПО-сектор.  Кто выступает основным донором НПО?

Гиа Нодиа: Начну с последнего вопроса. Доноры у нас примерно те же, что и у вас, какой-то донор больше вкладывает средства у вас в стране, какой-то – у нас.

Что касается НПО, попечительских советов и так далее, то это смотря где как. Мне кажется, эти советы в каком-то отношении могут быть источником каких-то рекомендаций, консультаций, консультационными органами. Их функция ознакомительная, то есть определенный сегмент общества из первых рук получает информацию о том, что происходит и что делают те или иные организации или правительственные ведомства. Но такое воздействие на уровень прозрачности происходит не в формализованном формате. То есть совет не создается при каким-то министерстве, происходит самоорганизация, которая затем переходит в атаку, если они считают, что это неправильно. Дальше какие-то ведомства на это обращают внимание, какие-то ведомства больше сопротивляются. Это зависит и от того, насколько качественная атака, насколько серьезные аргументы есть у неправительственных организаций, насколько руководитель данного ведомства открыт для такого взаимодействия. Но это не формализовано.

Презентация «Успех в борьбе с коррупцией: существует ли "грузинский секрет"?» доступна по данной ссылке.  

Данная открытая лекция была организована в рамках проектов «Поддержка общественных обсуждений  политически значимых тем» при поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED) и «Молодежь и мирные методы разрешения конфликтов» при поддержке Департамента международного развития (DFID) в Кыргызстане.

Вернуться на главную / Версия для печати